La recente sentenza 3 ottobre 2025, n. 7745, del Consiglio di Stato, sez. IV, ci offre l’occasione per indagare meglio il rapporto tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, due titoli abilitativi autonomi ma parimenti necessari nel caso di intervento edilizio in presenza di un vincolo paesaggistico.
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Indice
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Attività edilizia e titoli abilitativi dei lavori
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L’autonomia tra i due titoli
È noto l’orientamento giurisprudenziale[1], confermato nella sentenza in commento dei giudici di Palazzo Spada, secondo cui:
- l’autorizzazione paesaggistica, anche in sanatoria[2], costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio (cfr. art. 146, comma 4, del D. Lgs. n. 42 del 2004[3]);
- i due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, operano su diversi piani, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti; l’autorizzazione paesaggistica ed il titolo edilizio rispondono ad interessi pubblici distinti e tipizzati: l’uno valuta, in forza d’apprezzamento tecnico discrezionale, la compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto, mentre l’altro, con autonoma e specifica istruttoria, accerta la conformità urbanistico-edilizia del manufatto.
Rilascio del permesso di costruire in assenza dell’autorizzazione paesaggistica
Come ricordato nella sentenza in commento, in presenza di un vincolo paesaggistico, il rilascio del permesso di costruire per opere edilizie è subordinato all’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica. La mancata acquisizione dei pareri necessari rende, tuttavia, il permesso di costruire non invalido bensì inefficace, stante l’autonomia strutturale e funzionale dei due provvedimenti edilizio-urbanistico e paesaggistico, impedendo l’inizio dei lavori finché non si ottiene l’autorizzazione paesaggistica.
Il rilascio del titolo edilizio, in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non può in alcun modo legittimare anche sotto il profilo paesaggistico il fabbricato[4]; tale esito si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla Corte Costituzionale (sent. n. 196/2004), secondo la quale l’interesse paesaggistico deve essere sempre valutato espressamente anche nell’ambito del bilanciamento con altri interessi pubblici, nonché con la giurisprudenza che, nelle materie che coinvolgono interessi sensibili, quale quello paesaggistico, limita l’istituto del silenzio assenso solo al ricorrere di previsioni normative specifiche e nel rispetto di tutti i vincoli ordinamentali; esiste un principio di autonomia anche tra l’illecito urbanistico-edilizio e l’illecito paesaggistico, come anche un’autonomia tra i correlati procedimenti e regimi sanzionatori[5].
Lavori in assenza dell’autorizzazione paesaggistica
I lavori eseguiti in assenza del titolo paesaggistico sono in ogni caso suscettibili di atti inibitori e sanzionatori, in quanto realizzati in violazione del divieto di cui all’art. 146 comma 2 del D. Lgs. n. 42/2004 [6].
Il diniego del permesso di costruire in assenza dell’autorizzazione paesaggistica
Il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide, dunque, con la disciplina urbanistico-edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo.
Nel caso specifico oggetto della decisione del Consiglio di Stato, il Comune aveva denegato il permesso di costruire valutando e apprezzando esclusivamente profili di matrice edilizio-urbanistica senza invadere le competenze dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; ragion per cui – anche per evidenti ragioni di economia procedimentale, di efficacia dei mezzi amministrativi nonché del principio di non aggravio del procedimento – la mancata, previa interlocuzione con l’autorità preposta alla tutela del vincolo non poteva costituire motivo di invalidità del diniego siccome questo basato, nella peculiarità della fattispecie, esclusivamente su ragioni edilizie e urbanistiche di stretta competenza dell’autorità comunale.
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Note
[1] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 20 gennaio 2023, n. 682; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 8 marzo 2024, n. 353.
[2] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 25 maggio 2023, n. 1225.
[3] “A norma dell’art. 146 co. 4, D L.gs n. 42/2004 l’autorizzazione paesaggistica anche in sanatoria (cd. accertamento di compatibilità paesaggistica), costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio: essa dà luogo ad un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale tra valutazioni paesistiche e valutazioni urbanistiche, in modo tale che questi due apprezzamenti sono destinati ad esprimersi sullo stesso oggetto in stretta successione provvedimentale, con la conseguenza che l’autorizzazione paesaggistica va acquisita prima di intraprendere il procedimento edilizio, il quale non può essere definito positivamente per l’interessato in assenza del previo conseguimento del titolo di compatibilità paesaggistica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2016 n. 521 e 27 novembre 2010 n. 8260; TAR Umbria, Sez. I, 4 agosto 2011 n. 261)”: TAR Campania Napoli, sez. III, sent. 14 giugno 2022, n. 4000.
[4] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 8 novembre 2023, n. 2490.
[5] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 5 giugno 2023, n. 3458.
[6] TAR Sardegna, sez. I, sent. 26 settembre 2023, n. 680.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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