L’art. 22 della Legge 241/1990, la cui rubrica è espressamente intitolata “Definizioni e principi in materia di accesso”, al comma 1, lett. b), dispone che sono titolari del diritto di accesso solo i soggetti che abbiano “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso“; al comma 2 prevede che “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”; al comma successivo stabilisce che “tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6”.
Tali eccezioni si riferiscono a documenti tassativamente previsti nei commi dell’art. 24 sopra richiamati (documenti coperti da segreto di Stato, atti del procedimento tributario, atti prodromici all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, documenti relativi a procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi), nonché quelli tassativamente individuati in apposito regolamento governativo a tutela di preminenti interessi pubblici (quali la sicurezza e la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico, la riservatezza di persone fisiche e giuridiche).
Vediamo un recente caso concreto di accesso difensivo nel caso di immissioni sonore di livello intollerabile.
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Indice
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L’inquinamento acustico
Secondo solo a quello atmosferico, l’inquinamento acustico è uno dei principali problemi ambientali a cui l’Italia (e gran parte del resto d’Europa) è esposta, come rileva il recente rapporto dell’A.E.A. – Agenzia Europea dell’Ambiente dal titolo “Environmental noise in Europe – 2020”. Di qui l’urgenza di implementare le best practice adottate da città e regioni europee che hanno proficuamente realizzato una serie di misure per affrontare le problematiche legate al rumore. Altrettanto importante è anche la necessità di delineare un efficace sistema di prevenzione e governance dell’inquinamento acustico e di tutela giudiziale (in ambito amministrativo, civile e penale). Nasce dunque per rispondere a queste esigenze il presente manuale, che offre al lettore l’expertise degli autori, da anni attivi nell’attività di assistenza giudiziale e di consulenza di privati ed enti pubblici per la risoluzione di controversie e problemi relativi all’inquinamento da rumore. Il testo affronta nel dettaglio (normativo e operativo) la pianificazione acustica: dal suo rapporto con la pianificazione urbanistica agli aspetti pratici legati all’azzonamento acustico del territorio e alle soluzioni per raggiungere la compatibilità acustica tra attività produttive ed edifici residenziali. L’opera esamina approfonditamente la procedura di formazione del piano di classificazione acustica e il piano di risanamento acustico, fornendo un quadro completo e chiaro delle attività da svolgere, delle fasi e delle procedure da seguire e delle responsabilità dei vari attori coinvolti. Una parte non meno importante del manuale tratta il tema delicatissimo della tutela legale. Sono infatti dedicati appositi capitoli al sistema dei limiti e delle tutele sotto il profilo civilistico (rumore da vicinato, deroghe, concetto di tollerabilità, ecc.) e penale che rappresentano un valido supporto anche alle attività del consulente tecnico di parte e di ufficio (CTP e CTU). Marco CasellatoAvvocato del Foro di Rovigo e Dottore di ricerca in Diritto penale. Membro della Camera penale rodigina ed autore di diverse pubblicazioni su riviste specializzate di Diritto penale e processuale penale. Matteo CerutiAvvocato del Foro di Rovigo, appartenente all’Associazione Avvocati Amministrativisti del Veneto, membro del Comitato editoriale della Rivista giuridica dell’ambiente e della Redazione della RGA online. Autore di diversi articoli e pubblicazioni in materia di Diritto amministrativo e dell’ambiente.Vincenzo PellegriniAvvocato del Foro di Treviso, appartenente all’Associazione Avvocati Amministrativisti del Veneto, già Professore a contratto di Legislazione ambientale e Diritto comunitario dell’ambiente.Pierfrancesco ZenAvvocato del Foro di Padova, appartenente all’Associazione Avvocati Amministrativisti del Veneto e cofondatore del Centro Studi Tecnojus. Autore di diverse pubblicazioni letterarie e giuridiche, quest’ultime specie in materia di Diritto amministrativo e civile.
Pierfrancesco Zen, Marco Casellato, Matteo Ceruti, Vincenzo Pellegrini | Maggioli Editore 2021
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L’accesso difensivo
Il comma 7 dell’art. 24 dispone che “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’ articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”.
Quest’ultima disposizione, pertanto, si occupa di quello che viene definito accesso difensivo, ovvero l’accesso rispetto al quale anche la tutela dei dati particolari, secondo la denominazione oggi contenuta nell’art. 9 del GDPR 679 del 2016, e dei dati giudiziari (art. 10 GDPR 679 del 2016), a certe condizioni, può ritenersi recessiva.
Con specifico riferimento a tale accesso, l’Adunanza Plenaria 25 settembre 2020, n. 19, ha chiarito che “l’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; e connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari… la conoscenza dell’atto non è destinata a consentire al privato di partecipare all’esercizio del pubblico potere in senso ‘civilmente’ più responsabile, ossia per contribuire a rendere l’esercizio del potere condiviso, trasparente e imparziale, ma rappresenta il tramite per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici”.
Sempre con riferimento a tale forma di accesso, ancora l’Adunanza Plenaria ha evidenziato che “Ai fini del riconoscimento della situazione legittimante, non è positivamente richiesto il requisito dell’attuale pendenza di un processo in sede giurisdizionale. In altri termini, muovendo dall’assenza di una previsione normativa che ciò stabilisca, è possibile trarre il convincimento che la pendenza di una lite (dinanzi al giudice civile o ad altro giudice) può costituire, tra gli altri, un elemento utile per valutare la concretezza e l’attualità dell’interesse legittimante all’istanza di accesso, ma non ne rappresenta la precondizione tipica”.
Le finalità dell’accesso, poi, devono essere dedotte e rappresentate dalla parte “in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione… così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione finale controversa”[1].
Un recente caso concreto: accesso difensivo nel caso di immissioni sonore di livello intollerabile
Il TAR Lombardia, Brescia, sez. II, nella sent. 16 marzo 2026, n. 374, si è occupato di un’ipotesi di accesso sicuramente peculiare e che può essere di interesse concreto. Nello specifico, il soggetto istante era residente in una zona classificata in Classe II dal piano di zonizzazione acustica del territorio comunale, ossia tra le aree “destinate ad uso prevalentemente residenziale”; ritenendo che una festa locale aveva creato immissioni sonore di livello intollerabile e invocando la necessità di tutelare i propri diritti, aveva chiesto l’accesso ad una serie di atti: richiesta di occupazione di suolo pubblico da parte del comitato che aveva gestito l’evento, autorizzazione comunale, deroga alla zonizzazione acustica.
Il Comune, però, rimaneva inerte e il cittadino si trovava costretto ad adire il giudice amministrativo, il quale ha valutato l’istanza sulla base dei principi elaborati in materia di accesso. In primo luogo, la finalità era stata chiaramente indicata dall’interessato, visto che la richiesta veniva “giustificata dalla circostanza che la Festa della Birra è stata fonte di immissioni sonore intollerabili per l’istante, il quale ha interesse ad agire per i propri diritti”.
In secondo luogo, era evidente anche il necessario nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che l’istante intende tutelare: infatti, tale requisito era presente in re ipsa, in quanto gli atti richiesti attenevano ai vari aspetti dell’organizzazione di una festa locale, ossia dell’evento che, secondo la tesi del richiedente, avrebbe comportato immissioni oltre la normale tollerabilità di cui all’art. 844 c.c.[2]
Peraltro, non si poneva, nel caso specifico, nemmeno un’esigenza di tutela della riservatezza di terzi, trattandosi di documenti relativi ad una festa pubblica.
La valutazione di merito dell’ufficio comunale
Nella sentenza è stato ricordato che “è preclusa sia all’Amministrazione detentrice del documento, sia al Giudice adito, ai sensi dell’art. 116, d.l.vo n. 104 del 2010, qualunque valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, salva l’evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241 del 1990”[3].
La fondatezza nel merito della pretesa è concetto ben diverso dal nesso di strumentalità che deve necessariamente intercorrere tra i documenti richiesti e le esigenze difensive rappresentate. L’amministrazione detentrice del documento deve limitarsi al nesso di strumentalità e non deve, invece, “svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990”[4].
I giudici hanno accolto il ricorso contro il silenzio del Comune e riconosciuto il diritto dell’istante all’ostensione dei documenti indicati nell’istanza di accesso.
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Note
[1] Cfr., in termini, Adunanza Plenaria, sent. 18 marzo 2021, n. 4.
[2] “Il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi.
Nell’applicare questa norma l’autorità giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà. Può tener conto della priorità di un determinato uso.”
[3] Cfr., in termini, ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sent. 23 settembre 2025, n. 7457.
[4] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sent. 18 marzo 2021, n. 4.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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