Mancata edificazione: quando il Comune deve restituire oneri e costo di costruzione

Il principio generale

Il TAR Lombardia, Brescia, sez. II, nella sent. 27 maggio 2026, n. 750, ha ribadito, richiamando un noto orientamento giurisprudenziale[1], che in caso di mancato utilizzo del titolo edilizio sussiste il diritto alla restituzione di quanto pagato a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, a titolo di indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 c.c.[2] o, comunque, a titolo di arricchimento senza causa ai sensi dell’art. 2041 c.c.[3]

In proposito, anche da ultimo è stato ribadito, “in materia di edilizia, la mancata realizzazione dell’opera autorizzata con il titolo edile abilitativo rilasciato costituisce fatto costitutivo del diritto di ripetizione ex art. 2033 cod. civ. delle somme corrisposte a titolo di oneri di urbanizzazione e costi di costruzione. E’ pacifico che il privato abbia diritto alla restituzione di quanto pagato a titolo di oneri concessori in caso di mancato utilizzo del titolo edilizio, di decadenza della concessione (non utilizzata) o nel caso di mutazione della destinazione urbanistica (sempre nel caso in cui l’immobile non sia stato già in tutto o in parte, realizzato), considerato che i detti oneri sono connessi al concreto esercizio della facoltà di costruire. In tali circostanze, il Comune è obbligato, ai sensi dell’art. 2033 cod. civ. o dell’art. 2041 cod. civ., alla restituzione delle somme incassate, perché il relativo pagamento risulta privo della causa originaria dell’obbligazione di dare e, corrispondentemente, il privato ha diritto a pretenderne la restituzione”[4].

La natura degli oneri di urbanizzazione

La natura degli oneri di urbanizzazione è quella di un corrispettivo di diritto pubblico, nel quale si concretizza la compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Gli oneri di urbanizzazione sono, dunque, legati all’aumento del carico urbanistico, espressione con la quale deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove infrastrutture e servizi, quanto l’esigenza di effettuare una manutenzione più frequente di quelli esistenti, sottoposti a un utilizzo più intenso; questa componente del contributo di costruzione è, quindi, strettamente connessa al concreto esercizio della facoltà di edificare, essendo giustificata solo dal maggior carico urbanistico conseguente alla realizzazione del fabbricato.

Ne consegue che, quando l’intervento precedentemente assentito non sia stato realizzato, gli oneri di urbanizzazione non sono dovuti, e, ove già versati, devono essere restituiti.

La natura del costo di costruzione

Il contributo sul costo di costruzione ha, invece, natura tributaria, in quanto colpisce la ricchezza immobiliare creata con l’edificazione. Anche questa componente del contributo di costruzione, peraltro, essendo strettamente connessa al concreto utilizzo del titolo edilizio, non è dovuta in caso di rinuncia all’edificazione.

La prescrizione

Il limite alla restituzione è costituito dalla prescrizione del credito: su tale specifico aspetto si è espresso il TAR Puglia, Bari, SS.UU., nella sent. 13 febbraio 2026, n. 211.

I giudici pugliesi hanno ricordato che l’art. 16 del Testo Unico Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) prevede che il contributo di costruzione si compone degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione: i primi devono essere versati al momento del rilascio del permesso di costruire e possono essere oggetto di rateizzazione, mentre il secondo deve essere versato entro 60 giorni decorrenti dall’ultimazione dei lavori.

Premesso che il termine di prescrizione è decennale[5], il dies a quo di tale termine (che ai sensi dell’art. 2935 c.c. decorre dal momento in cui il diritto può essere esercitato), è differente nelle due ipotesi:

• per gli oneri urbanizzazione, decorre dal momento in cui viene rilasciato o comunque si forma il titolo edilizio;
• per il costo di costruzione, decorre dalla comunicazione al comune della fine dei lavori[6].

Note

[1] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 25 febbraio 2026, n. 262; Milano, sez. IV, sent. 9 aprile 2024, n. 1048; TAR Piemonte, sez. II, sent. 29 maggio 2024, n. 580; Consiglio di Stato, sez. V, sent. 13 luglio 2017, n. 3456.
[2] Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda.
[3] Chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, a indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale.
Qualora l’arricchimento abbia per oggetto una cosa determinata, colui che l’ha ricevuta è tenuto a restituirla in natura, se sussiste al tempo della domanda.
[4] Cons. Giust. Amm. Regione Siciliana, sent. 15 ottobre 2024, n. 780.
[5] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 26 settembre 2022, n. 2459; Napoli, sez, VIII, sent, 8 luglio 2022, n. 4610.
[6]  Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 19 dicembre 2023, n. 11022; TAR Lombardia, Milano, sez. I, sent. 8 giugno 2024, n. 1736.