Come è noto, l’obbligo di motivazione di un provvedimento amministrativo, sancito in via generale dall’art. 3[1] della Legge n. 241/1990, persegue la finalità di rendere trasparente e controllabile l’azione amministrativa, consentendo al destinatario del provvedimento di ricostruire il percorso logico e giuridico seguito dall’autorità e, di conseguenza, di apprestare un’adeguata tutela delle proprie posizioni giuridiche[2].
La giurisprudenza ha da tempo superato una concezione meramente formale di tale obbligo, approdando a una valutazione di tipo funzionale, secondo cui la motivazione è da ritenersi sufficiente qualora le ragioni della decisione, sebbene non esplicitate analiticamente nell’atto finale, siano agevolmente desumibili dagli atti del procedimento, purché noti o conoscibili dal privato.
Vediamo una recente sentenza in merito alla motivazione del quantum della sanzione nel caso di demolizione impossibile negli interventi di parziale difformità.
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Come sanare gli abusi edilizi
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La motivazione del quantum della sanzione nel caso di parziale difformità e demolizione impossibile
Come ricordato dal T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, nella sent. 11 maggio 2026, n. 2288, la quantificazione della sanzione prevista dall’art. 34, comma 2[3], del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), in caso di interventi in parziale difformità dal permesso di costruire per l’impossibilità di procedere alla demolizione pena il pregiudizio della parte eseguita in conformità[4] costituisce attività vincolata, essendo i relativi parametri interamente predeterminati dalla legge: la norma, infatti, rinvia, per il calcolo, al costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità, stabilito in base alla Legge 27 luglio 1978, n. 392.
L’Amministrazione, pertanto, non esercita una discrezionalità nella scelta dei criteri ma si limita ad applicare una formula matematica basata su parametri normativamente definiti: in tale contesto, l’onere motivazionale risulta intrinsecamente attenuato.
La discrezionalità si ha in un momento precedente, ossia quando si tratta di valutare la concedibilità o meno della fiscalizzazione dell’abuso in ragione dell’accertata oggettiva impossibilità di rimuovere l’abuso senza arrecare pregiudizio alla parte eseguita in conformità[5], con onere probatorio di tale impossibilità in capo all’interessato[6] e, comunque, nella fase esecutiva del procedimento, successiva rispetto all’ordine di demolizione[7]; una volta ammesso tale beneficio, la determinazione dell’ammontare della sanzione si configura come mera attuazione di un criterio legale[8].
I giudici, nel caso specifico, hanno ritenuto sufficientemente motivato il provvedimento che aveva determinato il quantum della sanzione in virtù dell’indicazione espressa della norma di riferimento, ossia l’art. 34, rendendo così identificabile il quadro normativo applicato. Peraltro, a fronte di una specifica richiesta di chiarimenti, l’ufficio tecnico aveva fornito al destinatario una spiegazione dettagliata della metodologia di calcolo, precisando il rinvio alla Legge n. 392/1978 e indicando gli elementi della formula (superficie, costo base, rivalutazione ISTAT, coefficienti correttivi), e specificando che il documento di calcolo era depositato e disponibile per la visione.
La questione dell’attualizzazione del costo di produzione
I giudici milanesi si sono soffermati sulla necessità o meno dell’attualizzazione del costo di produzione, ricordando che un primo orientamento sostiene che il rinvio materiale alla L. n. 392/1978 impone di utilizzare i parametri di calcolo ivi previsti con riferimento all’epoca di realizzazione dell’abuso, senza alcuna rivalutazione[9], mentre un secondo orientamento[10], ritenuto preferibile nella sentenza, che propende per la necessaria attualizzazione del costo di produzione al momento dell’irrogazione della sanzione. Tale impostazione si fonda su una serie di principi sistematici e finalisticamente orientati, la cui applicazione, ad avviso del Collegio, garantisce maggior coerenza all’ordinamento e effettività alla risposta sanzionatoria.
In primo luogo, occorre muovere dalla natura dell’abuso edilizio quale illecito permanente. La condotta antigiuridica non si esaurisce con la realizzazione dell’opera, ma perdura nel tempo fino al ripristino dello stato dei luoghi o alla sua regolarizzazione. Da tale natura discende, quale corollario, che il regime sanzionatorio applicabile è quello vigente al momento in cui l’amministrazione provvede a irrogare la sanzione, in applicazione del principio tempus regit actum. Come affermato dalla giurisprudenza, “l’abuso edilizio, avendo natura di illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme amministrative sino a quando non viene ripristinato lo stato dei luoghi e, pertanto, […] in sede di repressione dell’abuso medesimo, è applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento in cui l’amministrazione provvede ad irrogare la sanzione stessa”[11].
In secondo luogo, le sanzioni edilizie, inclusa la c.d. “fiscalizzazione” dell’abuso, perseguono una finalità eminentemente ripristinatoria e non meramente afflittiva. La sanzione pecuniaria costituisce una misura alternativa alla demolizione, ammessa eccezionalmente quando quest’ultima non sia possibile senza pregiudizio per la parte conforme dell’edificio[12]. Affinché tale misura possa costituire una reale ed efficace alternativa alla sanzione demolitoria, è indispensabile che essa rifletta il valore attuale del bene o, più precisamente, dell’incremento di valore generato dall’abuso. Un calcolo basato su valori storici e non attualizzati si tradurrebbe in una sanzione meramente simbolica, priva di qualsiasi efficacia dissuasiva, e finirebbe per premiare l’autore dell’illecito.
In terzo luogo, vi è la necessità di evitare un indebito arricchimento in capo al responsabile dell’abuso: come già osservato dalla giurisprudenza, “è evidente e intuitivo che il costo di produzione va ancorato al momento dell’adozione della sanzione, applicando le tariffe vigenti, e non a quello della realizzazione dell’abuso, in quanto in caso contrario si consentirebbe all’autore dell’illecito edilizio di ottenere un lucro legato al decorso del tempo”[13].
Tale approccio interpretativo va nella stessa direzione tracciata dalle recenti pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato[14]. Sebbene tali sentenze abbiano affrontato specificamente la questione interpretativa dell’art. 33, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, hanno enunciato principi di portata generale, estensibili per identità di ratio anche alla fattispecie di cui all’art. 34. L’Adunanza Plenaria ha chiarito che la sanzione pecuniaria deve costituire una “risposta sanzionatoria omogenea ed effettiva”; per tale ragione, ha statuito che “Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione”.
L’applicazione di tale principio anche all’art. 34 garantisce la coerenza del sistema sanzionatorio.
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Note
[1] Art. 3 – Motivazione del provvedimento
1. Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.
3. Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama.
4. In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere.
[2] Consiglio di Stato, sez. III, sent. 5 marzo 2026, n. 1728.
[3] “2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.”
[4] “La fiscalizzazione dell’abuso edilizio ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 rappresenta una sanzione alternativa rispetto a quella demolitivo-restitutoria, applicabile nel caso in cui la demolizione non possa avvenire senza incidere sulla stabilità dell’edificio nel suo complesso, così contemperando l’esigenza di ristabilire lo status quo ante con quella di assicurare la sicurezza pubblica”: T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. 30 ottobre 2025, n. 1755.
[5] T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, sent. 30 gennaio 2026, n. 645.
[6] T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. 11 marzo 2026, n. 508; Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 18 agosto 2023, n. 7822.
Cfr. anche T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 28 agosto 2025, n.15856: “Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il privato sanzionato con l’ordine di demolizione per la costruzione di un’opera edilizia abusiva, non può invocare a suo favore l’art. 34 comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso sulla struttura e sull’utilizzazione del bene residuo (T.A.R. Napoli sez. VII, sentenza n. 6382 del 5 dicembre 2014; T.A.R. Roma, sez. I, sentenza n. 316 del 10 gennaio 2014).”
[7] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 21 aprile 2026, n. 3128.
[8] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 8 novembre 2024, n. 3082.
[9] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 16 aprile 2025, n. 3267; sez. VI, sent. 10 giugno 2021, n. 4463.
[10] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 12 aprile 2023, n. 3670 e n. 3671; sent. 11 gennaio 2021, n. 347; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 marzo 2023, nn. 630, 631, 632, 633, 634 e 635.
[11] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 27 settembre 2019, n. 6464.
[12] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 27 febbraio 2018, n. 568.
[13] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 8 novembre 2024, n. 3082; T.A.R. Veneto, sez. II, sent. 11 dicembre 2025, n. 2344.
[14] Nn. 1, 2 e 3 dell’8 marzo 2024.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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