L’art. 6-bis della legge del 7 agosto 1990, n. 241 dispone che “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale debbano astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.
La norma è espressione del principio generale di imparzialità previsto dall’art. 97 Cost., il quale impone che “le scelte adottate dall’organo devono essere compiute nel rispetto della regola dell’equidistanza da tutti coloro che vengano a contatto con il potere pubblico”[1].
Una declinazione del medesimo principio è contenuta anche nell’art. 7 del d.P.R. del 16 aprile 2013, n. 62 (Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del d.lgs. del 30 marzo 2001, n. 165) e nella disciplina relativa alle incompatibilità nell’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché il d.lgs. n. 39 del 2013, in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico).
Vediamo come si definisce il conflitto di interessi, e una recente sentenza sull’adozione di un’ordinanza di demolizione da parte di un funzionario che versa in stato di grave inimicizia con il destinatario.
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Conflitto di interessi, definizione
Sebbene non esista, all’interno del quadro normativo appena richiamato, una definizione univoca che preveda analiticamente tutte le ipotesi e gli elementi costitutivi della fattispecie, il conflitto di interessi viene solitamente definito come quella condizione giuridica che si verifica quando, all’interno di una pubblica amministrazione, lo svolgimento di una determinata attività sia affidata ad un funzionario che è contestualmente titolare di interessi personali o di terzi, la cui eventuale soddisfazione implichi necessariamente una riduzione del soddisfacimento dell’interesse funzionalizzato.
Operare in conflitto di interessi significa agire nonostante sussista o sia anche soltanto potenziale una situazione del genere[2]. Il conflitto di interessi, per avere rilievo, è sufficiente che sia solo potenziale, nel senso che deve essere accertato in concreto che esso sussiste[3], ma non è richiesta la prova che ci sia stato poi effettivo abuso dei poteri o che l’attività amministrativa sia stata effettivamente condizionata[4].
Le conseguenze della mancata astensione
Sul versante delle conseguenze giuridiche del mancato rispetto di questo obbligo, si ritiene che la mancata astensione del funzionario comporti una illegittimità procedimentale che incide sulla legittimità dell’atto finale, a meno che non venga rigorosamente dimostrato che la situazione d’incompatibilità del funzionario non ha in alcun modo influenzato il contenuto del provvedimento facendolo divergere con il fine di interesse pubblico[5].
La natura vincolata del provvedimento esclude il conflitto di interesse
Malgrado l’ampiezza della nozione, secondo il TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 3 aprile 2026, n. 2242, non può ravvedersi una ipotesi di conflitto di interessi nel caso di un’attività doverosa e vincolata, quale quella di adozione di un’ordinanza di demolizione, priva del connotato di discrezionalità che potrebbe indurre o comunque agevolare il perseguimento di un interesse proprio di chi lo ha adottato o, ancor di più, una precisa volontà di danneggiare il privato.
La natura vincolata del potere esercitato induce a tale conclusione. Ed invero, l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, impone “al dirigente”, in presenza di rilevati abusi edilizi, di adottare i provvedimenti necessari al ripristino della legalità. Si è, pertanto, in presenza di poteri doverosi e vincolati il cui mancato esercizio potrebbe configurare una ipotesi di responsabilità – amministrativa, penale e contabile – a carico del funzionario inerte[6].
Similmente, nessun conflitto di interesse può rinvenirsi nel caso dell’attività svolta dal funzionario comunale che si era limitata alla conduzione del procedimento ed all’adozione di un atto strettamente vincolato, rispetto al quale non residuavano margini di discrezionalità, in mancanza della prova di un concreto interesse personale in capo al funzionario e della presenza di una situazione personale specifica di conflitto[7].
Denuncia penale
Con particolare riferimento, poi, ai rapporti tra conflitto di interessi e vicende penali, occorre evidenziare che esso è stato ritenuto insussistente «nel caso in cui il funzionario firmatario del provvedimento di autotutela su di una concessione edilizia sia stato oggetto di denuncia penale per via del mancato rilascio del certificato di agibilità dell’immobile oggetto del titolo edilizio, non essendo rinvenibile una situazione di effettivo interesse personale in capo al predetto funzionario estraneo alla sfera dell’Amministrazione nella quale opera»[8].
Del resto, «ove si dovesse estendere la nozione di conflitto di interessi sino a ricomprendere qualsiasi denuncia in sede penale (ancorché infondata) nei confronti del soggetto decidente, sarebbe verosimile il rischio di una completa paralisi nell’attività amministrativa degli uffici, soprattutto in Comuni di ridotte dimensioni, come quello resistente. Senza considerare la possibilità che il denunciante, per tale via, potrebbe facilmente evitare che le proprie istanze siano decise da soggetti a qualunque titolo poco graditi, incidendo così sull’esercizio del pubblico potere».
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Note
[1] Consiglio di Stato, comm. spec., n. 667 del 2019, sullo schema di Linee guida ANAC in materia di conflitti di interesse nell’affidamento dei contratti pubblici.
[2] Consiglio di Stato, sez. V, sent. 9 luglio 2015, n. 3443.
[3] T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, sent. 7 luglio 2025, n. 270.
[4] Consiglio di Stato, parere 667 del 2019: “è sufficiente che sussistano due interessi in contrasto economico: quello funzionalizzato e quello, di qualsiasi natura, dell’agente. Il conflitto di interessi non consiste quindi in comportamenti dannosi per l’interesse funzionalizzato, ma in una condizione giuridica o di fatto dalla quale scaturisce un rischio di siffatti comportamenti, un rischio di danno. L’essere in conflitto e abusare effettivamente della propria posizione sono due aspetti distinti”, specificando altresì che il conflitto di interessi si configura, in particolare, “come una condizione giuridica che si verifica quando, all’interno di una pubblica amministrazione, lo svolgimento di una determinata attività sia affidato ad un funzionario che ha contestualmente titolare di interessi personali o di terzi, la cui eventuale soddisfazione implichi necessariamente una riduzione del soddisfacimento dell’interesse funzionalizzato”.
[5] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 22 marzo 2022, n. 2069; sent. 18 novembre 2024, n. 9237.
[6] Similmente, il T.A.R. Valle d’Aosta, sez. un., nella sent. 25 agosto 2025, n. 29, ha affermato che non vi è conflitto di interesse nel caso in cui il responsabile del procedimento dispone l’inibitoria dei lavori oggetto di una SCIA edilizia sia stato oggetto di una querela di falso da parte del presentatore della segnalazione certificata: l’esistenza di tale procedimento penale non dimostra in alcun modo l’esistenza di un interesse privato del funzionario, tale da condizionarne le decisioni assunte nei confronti della SCIA.
[7] T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, sent. 29 ottobre 2025, n. 2391.
[8] T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, sent. 24 ottobre 2022, n. 2988, richiamata da T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 5 dicembre 2024, n. 3482.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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