Abusi edilizi su suolo pubblico: niente demolizione d’ufficio senza ordinanza di demolizione

Mancata adozione dell’ordinanza di demolizione prima della demolizione in danno

La recente sent. 8 luglio 2026, n. 1296, del TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, ci offre lo spunto per ribadire il corretto iter procedimentale che deve essere adottato nel caso di abusi edilizi su suolo pubblico.

Come evidenziato dai giudici:

• alla notifica della “diffida” – atto presupposto e prodromico agli altri della sequela – deve seguire la notifica dell’”ordinanza di demolizione”;
• l’ordinanza che dispone la “demolizione d’ufficio” – che altro non è che una vera e propria “esecuzione in danno” e che pertanto costituisce il rimedio estremo – subentra (e può subentrare nel procedimento) esclusivamente nel caso di continuata e persistente inottemperanza (e cioè di inottemperanza sia alla diffida che all’ordinanza di demolizione).

La notifica della diffida non consente, dunque, di procedere, immediatamente dopo – e, per così dire, “per saltum” (o, ciò che esprime il medesimo concetto, “omisso medio”) – alla “esecuzione in danno”. Ed era quanto avvenuto nel caso specifico, in cui non si era avuta l’adozione dell’ordinanza di demolizione prima dell’esecuzione in danno.

Secondo i giudici, il pregiudizio subìto dai destinatari per effetto dell’erronea applicazione della norma era evidente: essi sono stati illegittimamente privati della possibilità – che era ed è un loro diritto – di adempiere “spontaneamente”; e cioè di procedere direttamente alla demolizione e/o rimessa in pristino stato, evitando – così – la c.d. “demolizione d’ufficio” (con gli effetti onerosi che ne conseguono).

Anche la giurisprudenza occupatasi dell’operatività e della corretta applicazione dell’art.35 cit., ha affermato in più occasioni la necessità che venga preventivamente notificata la diffida, pena l’illegittimità della conseguente ordinanza di demolizione; il che conferma, seppur implicitamente, che si tratta di due atti distinti (diffida ed ordinanza di demolizione) ed entrambi necessari perché la sequenza sia completa[1].

Al riguardo è stato affermato[2], infatti, che qualora sia accertata la realizzazione di abusi edilizi su suoli del demanio o del patrimonio statale,“il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo”; ciò evidenzia che nella sequenza procedimentale la “diffida” non esaurisce la sua funzione e che nel caso di inottemperanza alla diffida, il procedimento va completato con l’ordinanza di demolizione.

Conseguentemente, in caso di omessa adozione e notifica dell’ordinanza di demolizione, il provvedimento che dispone la demolizione d’ufficio è illegittimo in quanto intempestivo, perché adottato troppo repentinamente, prima della necessaria notifica dell’ordinanza di demolizione e del necessario accertamento dell’inottemperanza alla stessa.

Un’ipotesi diversa: l’assenza della diffida

Secondo un consolidato orientamento, la previa diffida costituisce presupposto dell’ordinanza di demolizione, per cui la sua assenza rende illegittimo l’atto di demolizione[3], e risponde allo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente all’ingiunzione demolitoria prima dell’adozione dell’ordine che gli impone la demolizione in danno, ad opera del Comune e a spese del destinatario del provvedimento; conseguentemente, l’eventuale carenza non potrebbe degradarsi ad un elemento meramente formale, inidoneo, ai sensi del comma 2 dell’art. 21 octies della Legge n. 241/1990, a determinare l’illegittimità del provvedimento impugnato[4].

In alcune pronunce, tuttavia, è stato affermato che l’assenza della diffida non inficia il provvedimento sanzionatorio[5]; secondo una tesi, la diffida può essere surrogata dall’avviso di avvio del procedimento[6]; secondo altra, invece, tale possibilità deve escludersi in quanto diversa è la funzione di quella comunicazione, in una fase preordinata unicamente ad acquisire elementi di conoscenza utili alla determinazione conclusiva[7].
È stato anche affermato che la diffida potrebbe essere contenuta nello stesso ordine demolitorio[8], poiché attribuisce al privato un termine per provvedere in proprio prima dell’intervento pubblico.

Note

[1] T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, sent. 12 febbraio 2018, n. 933.
[2] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 giugno 2019, n.1409.
[3] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 16 maggio 2018, n. 1050 e sent. 7 febbraio 2018, n. 368; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. 28 novembre 2024, n. 2324; sez. II, sent. 24 aprile 2023, n. 928; sent. 10 luglio 2019, n. 1263; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, sent. 25 settembre 2019, n. 1216; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 giugno 2019, n. 1409 e sent. 16 maggio 2019, n. 1115.
[4] T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. 28 novembre 2024, n. 2324.
[5] T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 27 marzo 2024, n. 249; T.A.R. Lazio, Latina, sez. II, sent. 3 luglio 2024, n. 470; T.A.R. Liguria, sez. II, sent. 17 gennaio 2023, n. 17; T.A.R. Toscana, sez. III, sent. 13 luglio 2021, n. 1039.
[6] T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, sent. 14 febbraio 2020, n. 67; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 27 marzo 2024, n. 249; T.A.R. Lazio, Latina, sez. II, sent. 11 gennaio 2024, n. 26; sez. I, sent. 4 luglio 2022, n. 627; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 23 luglio 2019, n. 5208; T.A.R. Toscana, sez. III, sent. 2 gennaio 2020, n. 2.
[7] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 giugno 2019, n. 1409.
[8] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 3 novembre 2022, n. 1940; sent. 5 aprile 2022, n. 599; sent. 8 luglio 2020, n. 1234; Consiglio di Stato, sez. II, sent. 5 luglio 2019, n. 4662; T.A.R. Lazio, Latina, sez. II, sent. 11 gennaio 2024, n. 26.