Negli appalti pubblici, ogni difformità tra l’offerta tecnica e il capitolato può comportare l’esclusione del concorrente.
Le società di ingegneria incaricate della redazione dell’offerta devono analizzare attentamente le prescrizioni degli atti di gara, evitando contestazioni da parte di altri concorrenti che potrebbero portare all’estromissione.
Ma quanto deve essere dettagliata l’offerta tecnica? È necessario riportare tutte le prescrizioni del capitolato?
Una recente sentenza del Consiglio di Stato (n. 1857/2025) fornisce una risposta chiara, affermando che l’offerta tecnica si presume conforme al capitolato salva chiara prova contraria.
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Il principio di conservazione dell’offerta
Le offerte presentate nell’ambito di un appalto pubblico vengono interpretate, come tutti gli atti relativi ad una trattativa, secondo le regole previste dal Codice Civile sull’interpretazione dei contratti.
Tra questi, rilevante, per il tema che trattiamo, è il disposto dell’art. 1367, che individua un principio detto di conservazione, in base al quale il contratto (e tutti gli atti negoziali) si interpreta sempre nel senso di consentire di attribuire ad ogni clausola un significato utile a darvi un effetto, anziché renderla priva di effetti (come accade nel caso di difformità).
| Art. 1367 Codice civile |
| Nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono essere interpretati nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno |
L’esistenza, d’altronde, di un principio di conservazione emerge anche da altre disposizioni, come l’art. 1419 del Codice civile che fa salvo il contratto anche se una singola clausola è affetta da nullità.
| Art. 1419 Codice civile |
| La nullità di singole clausole del contratto non importa la nullità dell’intero contratto, se le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative. Se risulta che i contraenti non avrebbero concluso il contratto senza quelle clausole, la nullità delle medesime importa la nullità dell’intero contratto. |
Ciò, sia ben chiaro, purché sussista un dubbio, un’ambiguità: se la discrasia è chiara, l’esclusione è inevitabile, come da esempio (limitato come ogni esempio) che segue.
| Capitolato | Offerta <<conservata>> | Offerta <<esclusa>> |
| L’operatore economico dovrà utilizzare n. 5 ambulanze di tipo A immatricolate non prima del 2020. | Verranno utilizzate nell’esecuzione del servizio ambulanze immatricolate nel 2023. | Verranno utilizzate nell’esecuzione del servizio ambulanze immatricolate nel 2018. |
| Ragioni della valutazione | L’offerta è salva anche se non indica il numero di ambulanze da utilizzare, perché il concorrente si impegna presentando l’offerta al rispetto del capitolato | E’ evidente che l’offerta non rispetta il requisito dell’anno di immatricolazione. |
Il Consiglio di Stato, nella sentenza indicata, lo afferma chiaramente: il dato lacunoso va inteso come conforme a quanto richiesto dall’ente.
| Cons. Stato n. 1875/2025 |
| l’offerta formulata … non presenta alcun margine di ambiguità relativamente al dato quantitativo, che deve necessariamente intendersi conforme a quello richiesto dalla stazione appaltante, alla luce del criterio ermeneutico di cui all’art. 1367 c.c. e, cioè, del principio di conservazione, visto che un’offerta difforme rispetto al capitolato è, di regola, inammissibile. |
E ciò anche in applicazione dei super-principi del Codice, tra cui quello del risultato, ostativi a formalismi privi di realtà e sostanza concreta.
| Cons. Stato n. 1875/2025 |
| la conformità dell’offerta al capitolato, in assenza di una esplicita specificazione contraria, è imposta dal principio del risultato e del favor partecipationis, di cui agli art. 1 e 3 del d.lgs. n. 36 del 2023 |
Conclusioni
La redazione di un’offerta tecnica richiede attenzione al particolare, attenta analisi del fabbisogno dell’ente, delle sue aspettative. È un lavoro complesso, specie quando bisogna farlo per servizi tecnici, dove è necessaria un’esperienza consolidata. Ed è un lavoro che va difeso, perché le difformità dal capitolato (reali o immaginarie) sono un classico metodo di aggressione dell’aggiudicazione. Aggressione che il Consiglio di Stato aiuta ad evitare, sottolineando che non si compete sulla forma: si compete sulla sostanza.
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Il volume illustra le numerose e importanti novità introdotte dal decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 31.12.2024, n. 209. Il decreto modifica circa il 34% degli articoli del Codice, e introduce nuovi allegati. In particolare, il correttivo interviene su dieci macro-temi principali, tra cui equo compenso, tutele lavoristiche e CCNL, digitalizzazione, qualificazione delle stazioni appaltanti, revisione prezzi, consorzi, tutela MPMI, fase esecutiva del contratto di appalto, Partenariato pubblico-privato, Collegi consultivi tecnici. Il provvedimento rappresenta uno strumento di ulteriore razionalizzazione e semplificazione della disciplina recata dal vigente codice dei contratti pubblici, che tiene conto delle principali esi- genze rappresentate dagli stakeholders del settore, nonché delle richieste, presentate in sede europea, di modifica e integrazione di alcuni istituti giuridici, al fine di risolvere le procedure di infrazione ancora pendenti. Il correttivo intende altresì recepire le principali affermazioni giurisprudenziali formatisi all’indomani dell’efficacia del D.Lgs. 36/2023, assicurando, in tal modo, una uniforme applicazione dei principi e delle norme. La trattazione privilegia un’impostazione pratico-operativa, con schede di sintesi delle principali novità per ogni argomento.Alessandro MassariAvvocato amministrativista, Direttore della Rivista Appalti&Contratti online e mensile. Docente e autore di numerose monografie in materia di appalti pubblici. Coordinatore scientifico dei Master in contrattualistica pubblica organizzati da Formazione Maggioli.
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