Condono edilizio e cambio d’uso: senza prove fotografiche il diniego è legittimo

L’attenuazione dell’onere della prova secondo ragionevolezza

È pur vero che la giurisprudenza attenua il rigore dell’onere probatorio “secondo ragionevolezza” nei casi in cui il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (ad esempio, aerofotogrammetrie) e, dall’altro, o la pubblica amministrazione non analizzi debitamente tali elementi o vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio. In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi, necessari in contesti o troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici siano scarsi[4].

In sostanza, la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso può trasferire l’onere della prova contraria in capo all’amministrazione[5]; ciò però in quanto sussistano effettivamente elementi idonei a rendere un quadro probatorio rilevante della data di realizzazione dell’abuso, quali risalenti dati catastali, la natura dei materiali utilizzati, le testimonianze rese in altri giudizi; anche le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sono ritenute utilizzabili purché in presenza di altri elementi nuovi, precisi e concordanti[6].

Le caratteristiche della prova

La prova circa la data di ultimazione dei lavori “deve essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, non avendo alcuna rilevanza eventuali dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o mere dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate”[7]; in assenza di documentazione con le suddette caratteristiche, l’Amministrazione è tenuta a negare la sanatoria dell’abuso[8].

Parimenti, anche qualora emergano rilevanti dubbi sull’effettiva avvenuta realizzazione dell’abuso, l’Amministrazione può negare il condono, non gravando sulla stessa nessun onere di fornire, a propria volta, un’autonoma prospettazione in ordine al momento in cui gli interventi rappresentati siano stati posti in essere[9].

Per quanto riguarda la gamma degli strumenti probatori ammissibili ai fini della prova del momento di realizzazione dell’abuso, un consolidato orientamento giurisprudenziale ritiene che le dichiarazioni sostitutive di notorietà non siano utilizzabili nel processo amministrativo e che non rivestano alcun effettivo valore probatorio, potendo costituire solo indizi che, in mancanza di altri elementi nuovi, precisi e concordanti, non risultano ex se idonei a scalfire l’attività istruttoria dell’amministrazione – ovvero, le deduzioni con cui la stessa amministrazione rileva l’inattendibilità di quanto rappresentato dal richiedente[10]. Ed infatti, anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ove non si riscontrino elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data fissata dalla legge, atteso che la detta dichiarazione di notorietà non può assurgere al rango di prova, seppur presuntiva, sull’epoca dell’abuso – non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori[11].

Ed inoltre, come affermato dalla giurisprudenza, “In assenza di consistenti elementi indiziari, la prova testimoniale, alla luce dei suoi margini e delle cautele che la circondano, non può trovare ingresso”[12].

Un recente caso concreto in materia di mutamento della destinazione d’uso e prova fotografica

La prova fotografica rileva particolarmente quando si tratta di documentare il mutamento della destinazione d’uso; ed infatti, la recente sent. 8 aprile 2026, n. 493, del TAR Lombardia, Brescia, sez. II, ha ritenuto legittimo il diniego del condono edilizio avente ad oggetto un mutamento da deposito attrezzi a residenza dinanzi ad un corredo probatorio fotografico che rappresenta l’immobile soltanto dall’esterno e, quindi, inidoneo a comprovare in alcun modo la data in cui era avvenuta la modifica.

Alla luce dei principi indicati, ai fini della prova dell’avvenuto mutamento di destinazione d’uso da deposito attrezzi a residenza oggetto di un’istanza di condono, non sono stati ritenuti sufficienti i seguenti elementi:

• una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà depositata unitamente alla domanda di condono, alla quale erano allegati alcuni rilievi fotografici; questi ultimi, tuttavia, si limitavano ad una riproduzione soltanto esterna del manufatto oggetto di condono, dalla quale non era dato rilevare alcun segno percepibile dell’asserito mutamento di destinazione d’uso da deposito attrezzi a residenza;
• una integrazione documentale con la quale il tecnico della parte richiedente trasmetteva al Comune la pratica di accatastamento e l’attestazione di versamento dell’oblazione ma nessuna fotografia;
• una nuova integrazione in cui il tecnico della parte richiedente allegava alcuni documenti tecnici, ma anche in tal caso nessuna fotografia;
• una richiesta di integrazione documentale del Comune con la quale si richiedono una serie di documenti, tra cui, in particolare “dettagliata documentazione fotografica degli spazi interni”;
• la nota di riscontro a tale richiesta del tecnico della richiedente con la quale si trasmettevano alcuni documenti, tra cui “n.° 4 copie documentazione fotografica (una copia a colori) panoramica del manufatto oggetto d’illecito”; queste fotografie rappresentavano il manufatto soltanto dall’esterno (la “panoramica del manufatto”, come diceva il tecnico redattore della nota);
• una ulteriore richiesta di integrazione documentale del Comune in cui si sollecitava riscontro alla precedente richiesta di documenti allegata al documento, nella quale si richiedeva, tra l’altro, una “dettagliata documentazione fotografica degli spazi interni”;
• a tale richiesta aveva dato riscontro il legale dell’interessata con una nota in cui affermava che la documentazione richiesta sarebbe stata “tempestivamente inviata a suo tempo al Comune” e allegando a riprova “copia delle missive accompagnatorie”, ma non la documentazione stessa, quindi anche in tal caso la documentazione fotografica degli spazi interni non era stata allegata;
• il preavviso di diniego adottato dall’amministrazione in cui si comunica “l’avvio del procedimento per l’emissione del rigetto della domanda di condono”, ribadendo che “la documentazione prodotta […] non è completa della necessaria documentazione fotografica”;

In sostanza, era piuttosto evidente che il richiedente il condono aveva omesso nel corso dell’intero procedimento amministrativo di allegare la documentazione fotografica idonea a comprovare l’avvenuto cambio di destinazione d’uso entro la data prevista dalla legislazione in materia di condono (nel caso specifico, si tratta del condono del 2003, che prevedeva il termine del 31 marzo 2003); la documentazione era stata richiesta dall’amministrazione ma mai effettivamente consegnata.

Note

[1] Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 1° agosto 2024, n. 6925; sez. II, sent. 21 gennaio 2025, n. 434; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, sent. 22 dicembre 2020, n. 2576.
[2] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 21 gennaio 2025, n. 434; TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. 4 dicembre 2023, n. 18165.
[3] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent, 14 aprile 2025, n. 1326.
[4] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 13 novembre 2018, n. 6360; sent. 19 ottobre 2018, n. 5988; sent. 18 luglio 2016, n. 3177.
[5] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 16 marzo 2020, n. 1890.
[6] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 4 gennaio 2021, n. 80.
[7] Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 30 gennaio 2024, n. 909; sez. VI, sent. 7 dicembre 2022, n. 10719; TAR Toscana, sez. III, sent. 12 marzo 2020 n. 316: “La produzione in giudizio di una dichiarazione sostitutiva di certificazione, anche se proveniente da un terzo, non è sufficiente a soddisfare l’onere probatorio; tale dichiarazione, infatti, non può costituire una prova, neppure presuntiva, dell’epoca di realizzazione dell’abuso, essendo necessari ulteriori riscontri documentali idonei a comprovare con certezza l’epoca di realizzazione dell’opera (TAR Lombardia, Milano, II, 4.9.2019, n. 1944; TAR Sicilia, Palermo, III, 18.7.2018, n. 1631).”
[8] TAR Marche, sez. I, sent. 29 gennaio 2019, n. 57.
[9] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 3 maggio 2019, n. 2858; sez. II, sent. 7 settembre 2020, n. 5382.
[10] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 29 maggio 2014, n. 2782 e sent. 27 maggio 2010, n. 3378.
[11] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 24 dicembre 2008, n. 6548.
[12] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 25 settembre 2024, n. 7770; sent. 15 gennaio 2025, n. 309.