Permesso di costruire in sanatoria: i paletti da rispettare

La necessità della doppia conformità

Come è noto, il permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 presuppone la doppia conformità delle opere sia alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della realizzazione, sia a quella vigente al momento della presentazione dell’istanza: la mancanza di uno dei due requisiti esclude l’accertamento di conformità, indipendentemente da circostanze successive o da eventuali interventi ripristinatori non rilevanti ai fini del requisito legale[2].

Si tratta di un presupposto indefettibile dell’istituto, che consente di regolarizzare esclusivamente gli abusi formali e non opere materialmente incompatibili con gli strumenti urbanistici.

La sanatoria condizionata e quella parziale

Come ribadito dai giudici salernitani, è illegittimo un permesso qualificato come sanatoria ove esso, oltre a regolarizzare opere già eseguite, autorizzi ulteriori opere da realizzare al fine di conseguire la conformità[3].

Non è possibile una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate, per cui non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa[4].

L’onere della prova

Da tali principi discende un criterio consolidato, secondo cui l’onere della prova della doppia conformità grava integralmente sul privato, il quale invoca la conservazione di un’opera che, in assenza del titolo, sarebbe altrimenti soggetta alla demolizione. È, dunque, il richiedente che deve fornire tutti gli elementi necessari a ricostruire lo stato preesistente dell’immobile e la compatibilità degli interventi con la disciplina urbanistica applicabile ratione temporis.

Rientrano nella disponibilità del privato – ed egli è tenuto a produrli – documenti quali:

• precedenti titoli edilizi o progetti originari depositati;
• planimetrie catastali storiche ed estratti d’archivio; 
• elaborati grafici, relazioni tecniche e rilievi eseguiti prima delle opere;
• fotografie con data certa o altra documentazione oggettiva dello stato ante operam.

Deve escludersi, invece, rilevanza probatoria a dichiarazioni sostitutive di notorietà o affermazioni di terzi non verificabili, trattandosi di mezzi di prova inidonei a dimostrare fatti complessi come la consistenza originaria dell’immobile o la sua conformità urbanistica.

Il Comune, d’altro canto, non è tenuto – né sarebbe in condizione di farlo – a ricostruire d’ufficio la storia edilizia degli immobili presenti sul territorio; l’ufficio, infatti, deve verificare solo la documentazione prodotta dal richiedente e, se tale documentazione risulta mancante o insufficiente, il diniego di sanatoria (espresso o tacito) è legittimo[5]. Chi, infatti, avvia il procedimento di sanatoria deve provare rigorosamente sia la conformità edilizia al momento della realizzazione che al momento della domanda. In mancanza di tale prova l’Amministrazione non può rilasciare il permesso in sanatoria[6].

Il caso concreto

Nel caso specifico analizzato nella sentenza segnalata, l’istanza di sanatoria riguardava la “realizzazione di un portico con pilastri in acciaio e copertura in legno nonché esecuzione parziale difformità di lavori già previsti con la SCIA”.

Le ragioni del diniego adottato dall’ufficio tecnico comunale erano due:

• il contrasto con la disciplina urbanistica, per violazione della disciplina urbanistica relativa alla zona “centri e nuclei storici” del PUC, atteso che in tali zone erano ammessi solo interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo nonché cambiamenti di destinazione uso compatibili con la disciplina di zona; mentre tale intervento si configurava come intervento di ristrutturazione edilizia, perché modificativo della sagoma dell’edificio; per inosservanza delle distanze dai confini e dalle strade pubbliche;
• il contrasto con la disciplina edilizia, in merito alla legittimità della preesistenza e all’inosservanza degli adempimenti previsti nelle zone sismiche.

I giudici hanno ritenuto condivisibili tali motivazioni. In particolare, l’intervento realizzato (“un portico in legno con pilastri in ferro di m. 7 x 4.20/3.50 con abbaino centrale e linea di colmo alta circa m. 2.80, la cui apertura è di circa m. 4.75”, integrava gli elementi tipici di una ristrutturazione edilizia, stante la modifica della sagoma e del prospetto: tale tipologia di intervento non era possibile secondo la disciplina urbanistica applicabile (che, al contrario, consentiva gli interventi di manutenzione straordinaria).

Secondo la giurisprudenza, la ristrutturazione edilizia si configura laddove, attraverso il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, si realizzi un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell’immobile, incompatibile con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono, invece, la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie[7].

Traslando le coordinate ermeneutiche de quibus nella fattispecie sottoposta alla loro attenzione, i giudici non hanno ravvisato gli estremi della manutenzione straordinaria (invocata dall’interessato), proprio in ragione della rilevante consistenza superficiale e volumetrica, idonee, perciò solo, a determinare la creazione di un nuovo e diverso organismo edilizio, nei termini su espressi; secondo quanto indicato in sentenza, “Certamente, la realizzazione di un portico in legno con pilastri in ferro di m. 7 x 4.20/3.50 con abbaino centrale e linea di colmo alta circa m. 2.80, la cui apertura è di circa m. 4.75, integra gli elementi tipici di una ristrutturazione edilizia, stante la modifica della sagoma e del prospetto.”

Le opere, pertanto, sono state considerate insanabili, per contrasto con la disciplina urbanistica applicabile.

Note

[1] Art. 36 – Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità
1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa e comunque fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.
2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16.
3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.
[2] T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 21 luglio 2025, n. 703.
[3] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sent. 7 luglio 2025, n. 2572.
[4] T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, sent. 20 maggio 2025, n. 9702.
[5] T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. V, sent. 10 dicembre 2025, n. 2731; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, sent. 9 giugno 2025, n. 11192.
[6] T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. IV, sent. 7 marzo 2025, n. 516.
[7] T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, sent. 11 luglio 2024, n. 4194; T.A.R. Toscana, sez. II, sent. 15 gennaio 2024, n. 56.