Come è noto, in urbanistica, il piano di recupero ex art. 28 della legge 5 agosto 1978, n. 457, attiene non soltanto al ripristino fisico dei singoli edifici, ma rappresenta un’operazione complessa, su scala urbanistica, nella misura in cui, mediante un insieme coordinato di interventi, punta alla rivitalizzazione di interi comprensori urbani, caratterizzati da una urbanizzazione degradata e incontrollata[1].
I piani di recupero, nella configurazione ad essi data dagli artt. 28 e 30, della legge 5 agosto 1978, n. 457, sono strumenti di pianificazione urbanistica a finalità attuative e di livello gerarchicamente subordinato, ai quali si riconnettono obblighi di trasformazione edilizia e urbanistica per i proprietari e per il Comune e non hanno, quindi, una natura meramente programmatica; di conseguenza è ad essi applicabile, per esplicita volontà di legge, la disciplina statale per i piani particolareggiati[2].
L’inclusione di un immobile in un piano di recupero determina quindi l’assoggettamento a vincolo temporaneo, in quanto ai piani di recupero si applicano, a norma dell’art. 28, quarto comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, le disposizioni dettate per i piani particolareggiati, tra cui quella che ne fissa in dieci anni il termine di efficacia (art. 16 della legge 17 agosto 1942, n. 1150)[3].
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Governo del territorio e strumenti di piano
PER GOVERNARE IL TERRITORIO L’URBANISTICA IMPIEGA UN LINGUAGGIO VIVO, IN CONTINUA EVOLUZIONE, integrando saperi dell’architettura, delle scienze giuridiche, economiche, agronomiche, sociali, storiche, ambientali, geografiche e amministrative. Quando un urbanista si esprime dicendo che: “…il PSC, il POC e i PAC rispondono alla 5, valorizzando la concertazione in attuazione del principio di sussidiarietà” e un collega gli risponde riferendosi alle “NA del PDR del PGT per l’ADR nell’ambito del TUC”, impiegano un corpus linguistico che si declina in sigle, locuzioni e numeri di legge e che non lascia spazio all’interpretazione discrezionale. Una terminologia a tre dimensioni che conforma i luoghi e la vita delle comunità, innescando processi sul territorio che si sviluppano nel tempo. Per orientarsi in questo labirinto lessicale, il volume affronta gli aspetti concettuali, teorici e applicativi della pianificazione urbanistica ordinaria alla luce delle più recenti innovazioni legislative e procedurali e offre una raccolta ragionata degli aspetti tecnici, gestionali, normativi e istruttori della pratica di governo del territorio, alle diverse scale del piano. Trasponendo la vastità della materia pianificatoria in un testo d’immediata consultazione, con oltre 650 voci, 165 disposti normativi e indici analitici che permettono di individuare facilmente gli elementi d’interesse, l’opera rappresenta uno strumento fondamentale per accompagnare urbanisti, progettisti, giuristi, amministratori, docenti e studenti nella pratica quotidiana.Stella Agostini architetto e dottore di ricerca in Ingegneria Agraria, è professore associato di Tecnica e Pianificazione Urbanistica all’Università degli Studi di Milano, dove insegna presso la Facoltà di Scienze e Tecnologie. Consulente di numerosi enti, lavora su metodi e strumenti per la pianificazione sostenibile dei territori alle diverse scale, con specifica attenzione agli aspetti agroecologici ambientali e alla valorizzazione del patrimonio rurale. Con Maggioli ha pubblicato: Ambiente Territorio Città. Quando le risorse diventano emergenze (2022), Urbanistica periagricola. Pratiche di rigenerazione territoriale (2018), Architettura rurale nel paesaggio (2017), Progettare in area agricola (2011), Guida alla pianificazione territoriale sostenibile. Strumenti e tecniche di agroecologia (2010), Beni culturali, agricoltura e territorio (2009) e Recupero e riuso degli edifici rurali (2008).
Stella Agostini | 2024
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La previsione della demolizione di un edificio con SCIA di ristrutturazione in corso
La recente sent. 26 maggio 2026, n. 283, del TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, merita una breve segnalazione perché ha avuto ad oggetto un’ipotesi peculiare: un piano di recupero che prevedeva, quale unica forma di riqualificazione edilizia-urbanistica di un edificio risalente alla fine del 1800 e ritenuto degradato, la sua demolizione, pur in presenza di una SCIA per ristrutturazione consolidatosi prima dell’approvazione del piano.
Secondo il proprietario, in ragione di tale circostanza, il Piano avrebbe dovuto tenere conto della presenza della SCIA, trattandosi di tutelare il legittimo affidamento ingeneratosi, ed escludere, per tale edificio, la demolizione quale unica forma di riqualificazione. Il Comune, nel difendere la propria scelta, aveva evidenziato che il proprietario, pur consapevole della possibilità di un eventuale abbattimento del fabbricato di sua proprietà, aveva iniziato i lavori dopo l’approvazione del piano stesso, con la conseguenza che non vi era alcun affidamento da tutelare; peraltro, dopo l’avvio, i lavori non erano stati completati.
I giudici hanno ritenuto illegittimo l’operato del Comune, considerato che gli effetti della SCIA si stabilizzano al momento dell’integrazione di una fattispecie complessa costituita dal decorso del termine di trenta giorni dalla sua presentazione e dalla mancata adozione da parte del Comune di provvedimenti interdittivi (e non con l’effettivo inizio dei lavori). I lavori effettuati in esecuzione della SCIA avevano comportato il rifacimento integrale della copertura ed il consolidamento strutturale dell’intero edificio ed erano stato oggetto di collaudo certificato; conseguentemente, l’immobile non poteva più considerarsi caratterizzato da una condizione di degrado e, quindi, non risultava ragionevole e adeguatamente motivata la scelta comunale di includere l’immobile stesso tra quelli oggetto di demolizione.
Anche la circostanza del mancato completamento di tutti i lavori assentiti con la SCIA era rilevante nel caso specifico (non vi era stata la riqualificazione degli esterni e degli interni del fabbricato): secondo i giudici, tale scelta era giustificata, attesa la situazione di oggettiva incertezza che caratterizzava l’immobile in questione, sicché a fronte dell’approvazione del Piano (che contemplava la totale demolizione del fabbricato) e del contenzioso che poi si è sviluppato, sarebbe stata antieconomica e irragionevole la decisione di portare a termine tutti i lavori di ristrutturazione riguardanti l’immobile. Appariva, pertanto, comprensibile l’approccio cautelativo seguito dal proprietario, che aveva deciso di interrompere i lavori in attesa della definizione della vicenda processuale, avendo già sostenuto ingenti spese per gli oneri concessori e per i lavori già effettuati.
L’eccesso di potere per sviamento
La sentenza merita di essere segnalata anche per un ulteriore aspetto: i giudici hanno individuato un’ipotesi di eccesso di potere per sviamento (non particolarmente frequente nella casistica dei vizi dei provvedimenti amministrativi), che si verifica quando la Pubblica Amministrazione esercita un potere per scopi diversi da quelli previsti dalla legge[4].
Nella relazione tecnica illustrativa del Piano si dava atto che la demolizione di tutti gli immobili del comparto (e quindi anche di quello del proprietario che si era rivolto al giudice amministrativo) si rendeva necessaria perché gli stessi non sarebbero stati ricostruibili “come erano e dove erano”, attesa la mancanza delle distanze previste dalla legge. Invero, tale affermazione si rivelava erronea atteso che, come chiarito dalla giurisprudenza, la disposizione dell’art. 9 n. 2 del D.M. n. 1444/1968 riguarda i “nuovi edifici”, intendendosi per tali gli edifici (o parti e/o sopraelevazioni di essi[5]) “costruiti per la prima volta” e non già edifici preesistenti, per i quali, in sede di ricostruzione, non avrebbe senso prescrivere distanze diverse[6].
La scelta operata dal Comune appariva, quindi, viziata da un errore di fondo, in quanto la riqualificazione dell’area ben poteva essere assicurata attraverso la ristrutturazione edilizia dei fabbricati fatiscenti nei limiti della consistenza originaria. Diversamente, la demolizione di tutti i fabbricati e la conseguente realizzazione di un unico corpo di fabbrica di cinque piani, in sostituzione di quelli preesistenti, rendeva evidente la deviazione dalla causa tipica del Piano di recupero che è quella di recuperare e razionalizzare il patrimonio edilizio esistente e non di trasformare radicalmente il tessuto urbano (soprattutto quando in gioco vi è un immobile storico, come nel caso specifico).
I giudici, perciò, hanno accolto la tesi del proprietario secondo cui il Piano non avrebbe perseguito in concreto un interesse pubblico, quanto piuttosto un interesse di matrice privatistica, finalizzato a consentire alle altre proprietà del comparto la realizzazione di una maggiore convenienza economica, che superasse i limiti della preesistente consistenza edilizia, comprimendo in tal modo il diritto di un privato ad esclusivo vantaggio di altri privati.
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Note
[1] Consiglio di Giust. Amm. per la Regione Siciliana, sent. 1° marzo 2016, n. 66.
[2] T.A.R. Lombardia. Milano, sez. II, sent. 9 novembre 2012, n. 2730; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. 30 luglio 2012, n. 1542.
[3] Cass. civ., sez. II, 6 novembre 2013, n. 25021.
[4] Cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, sent. n. 535/2016, secondo cui tale vizio “si traduce nell’effettiva e comprovata divergenza tra l’atto e la sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso (Cons. Stato, sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3355; T.A.R. Lazio Sez. II, 25 giugno 2012, n. 5785)”.
[5] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 4 agosto 2016, n. 3522.
[6] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 14 settembre 2017, n. 4337.
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