Abuso edilizio: la valutazione deve essere complessiva e non frammentata

I due casi concreti

Nel caso oggetto della sent. 2 gennaio 2026, n. 28, si era dinanzi ad un fabbricato costituito da cinque corpi di fabbrica realizzati in momenti diversi, nonché nella costruzione di una piscina in muratura, così distinti:

• una struttura portante in muratura e copertura con solaio in calcestruzzo armato, adibito a residenza, con una superficie pari a 220.21 mq;
• una struttura portante e in legno lamellare e sovrastante copertura in tegole, al cui interno vi era un bagno in muratura e un forno a legna, la cui superficie è di mq 123.70, mentre il bagno di mq 12.47 e, al momento del sopralluogo adibita a tettoia/patio;
• una struttura portante in legno lamellare e tompagni in muratura con copertura a due falde, occupante una superficie di mq 144,62, adibita a salone e palestra;
• una struttura in legno e copertura ad unica falda con dimensioni mq 91.59 e mc 316.00, adibita ad abitazione;
• una quinta ed ultima struttura risultava costruita sempre in legno e coperta con lamiere, con dimensioni di mq 28.30 e mc 67.92, adibita a garage/deposito.

Secondo i giudici, il primo, il terzo e quarto corpo di fabbrica, adibiti, rispettivamente a residenza, salone e palestra ed abitazione costituivano nuove costruzioni, in quanto, a prescindere dalla natura dei materiali utilizzati, erano destinati al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti nel tempo. Secondo la giurisprudenza, “rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre un idoneo titolo edilizio, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo, o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale. Da siffatti rilievi consegue che deve essere ribadito il principio, in più occasioni enunciato dalla giurisprudenza di settore che gli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380 del 2001 escludono il rilascio del permesso di costruire solo ed esclusivamente per gli interventi edilizi caratterizzati dalla contingenza e precarietà”[3].

Il secondo e il quinto corpo di fabbrica erano costituiti da una tettoia di rilevanti dimensioni, con bagno in muratura e garage/deposito attrezzi, per i quali non poteva predicarsi la natura pertinenziale né l’assoggettabilità a semplice SCIA. Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, sia la tettoia che il deposito attrezzi, a prescindere dal materiale utilizzato, modificano l’assetto del territorio in quanto coprono una significativa superficie e delineano volumi diversi rispetto all’edificio principale, sicché non possono qualificarsi come pertinenza[4]. Il vincolo pertinenziale è riconoscibile soltanto ad opere di modestissima entità e accessorie rispetto a quella principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici ‘et similia’, ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, come quella di specie, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella considerata principale e non siano coessenziali alla stessa[5].

L’ultimo abuso era costituito da una piscina in muratura esterna al fabbricato per la quale doveva parimenti escludersi la natura di pertinenza urbanistica, integrando una nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 380 del 2001[6].

Similmente, nel caso specifico affrontato dai giudici di Palazzo Spada nella citata sent. n. 45/2026, si era dinanzi ad un intervento così strutturato:

• due spargimenti di ghiaia che, lungi dall’integrare un’attività edilizia libera, determinavano una trasformazione permanente del suolo, nella misura in cui erano destinati alla modifica di destinazione d’uso dell’area da agricola a residenziale[7], sicché necessitano di titolo edilizio;
• una baracca e una casa mobile entrambi funzionali a soddisfare le permanenti esigenze abitative di un nucleo familiare e non meramente precarie; secondo la giurisprudenza, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato: se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria delle stesse, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata[8].

In entrambi i casi, quindi, si rendeva necessario il preventivo rilascio del permesso di costruire, con conseguente legittima e doverosa adozione dell’ordinanza di demolizione in assenza del suddetto titolo edilizio.

Note

[1] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 8 ottobre 2025, n. 7873; cfr. anche TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 27 novembre 2025, n. 1022, secondo cui “la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell’abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell’intervento medesimo finalizzata all’elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria (Cons. Stato, sez. VI, n. 4919 del 30.6.2021) o dell’assentibilità ex ante, come nel caso di specie” (Consiglio di Stato, sez. II, sent. 15 novembre 2023, n. 9814).
In ultima analisi, non è dato scomporre l’intervento in parti, neanche in senso diacronico, al solo fine di elidere le reciproche interazioni delle opere e di negare l’assoggettabilità dell’insieme a una determinata sanzione demolitoria.
Inoltre, sempre secondo giurisprudenza, “nel verificare l’unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, non può tenersi conto del solo profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico (Cons. Stato, Sez. VI, 8.2.2022, n. 883; Sez. VI, 8.9.2021, n. 6235; Sez. VI, 1.3.2019, n.1434)”.
[2] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 11 marzo 2024, n. 2321; sez. VI, sent. 26 ottobre 2023, n. 9257; sent. 30 giugno 2021, n. 4919.
[3] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 29 settembre 202, n. 7589; sez. IV, sent. 5 agosto 2025, n. 6941.
[4] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 14 luglio 2025, n. 6180.
[5] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 29 settembre 2025, n. 7504; sez. VI, sent. 2 maggio 2025, n. 3731 e sent. 30 agosto 2024, n. 7326.
[6] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 5 maggio 2025, n. 3786; sez. II, sent. 21 giugno 2024, n. 5538; sez. VII, sent. 2 gennaio 2024, n. 44.
[7] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 15 aprile 2024 n. 3418 e sent. 27 maggio 2024 n. 4693; sez. VI, sent. 2 novembre 2022, n. 9511; sez. VII, sent. 19 ottobre 2023, n. 9106.
[8] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 28 marzo 2025, n. 2597; con specifico riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Consiglio di Stato, sez. II, sent. 2 ottobre 2024, n. 7942 e sent. 18 dicembre 2023, n. 10958.