Rappresentare un abuso edilizio negli elaborati grafici allegati a una pratica presentata per poter effettuare altri interventi non ne comporta la sanatoria automatica, anche se il Comune su questa base autorizza opere successive.
La sanatoria va richiesta sempre, non cambia nulla da questo punto di vista con la nuova normativa: un principio messo nero su bianco dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8908 del 13 novembre 2025, che, affrontando un caso di interventi in zona vincolata, chiude definitivamente la porta a qualunque possibilità di scorciatoie.
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Indice
- Il caso: abusi rappresentati ma non sanati
- Rappresentazione grafica e stato legittimo, ambiti distanti
- Lo stato legittimo dopo il Salva Casa
- No all’affidamento tutelabile per mancata contestazione delle carte
- Corretta la revoca dell’autorizzazione paesaggistica in autotutela
- Tabella: cosa costituisce stato legittimo
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Questo manuale è l’evoluzione e l’aggiornamento dell’eBook “Decreto Salva Casa: commento, guida e riflessioni tecnico-giuridiche” ad opera degli stessi autori, profondamente rivisto e attualizzato allo stato dell’arte della normativa e della giurisprudenza. Si tratta di un manuale pratico di rapida consultazione e approfondimento sulle verifiche e i check edilizie e urbanistici da effettuarsi nelle fasi preliminari progettuali di interventi edilizi su edifici esistenti: – procedure edilizie,- verifica della conformità,- analisi vincolistiche,- pianificazione delle complessità,- individuazione delle criticità. I due autori, Andrea di Leo, avvocato esperto di diritto amministrativo, con particolare riguardo all’ambito urbanistico-edilizio ma non solo, e Marco Campagna, tecnico appassionato della teoria ma anche e soprattutto della pratica delle procedure amministrative: sviluppano il presente manuale per dare al lettore una visione della disciplina edilizia e urbanistica il più ampia e chiara possibile, sia per quanto attiene all’ambito più strettamente pratico, ma senza dimenticare che, in Italia, ogni istanza edilizia, anche quella che può apparire più semplice, è in verità sovrastata da un grande insieme di norme che vegliano sui più disparati ambiti. Marco CampagnaArchitetto libero professionista. Nel corso degli anni ha avuto modo di approfondire i temi dell’urbanistica applicata agli interventi edilizi, sia svolgendo pratiche in prima persona, sia operando come consulente o come perito, sia per conto di privati che per società, eseguendo parallelamente progettazioni e direzioni lavori per diversi interventi di recupero e di valorizzazione immobiliare. È attualmente componente della Commissione Urbanistica dell’Ordine degli Ingegneri di Roma, formatore e docente in svariati corsi di aggiornamento e approfondimento professionale presso il medesimo Ordine e presso altre realtà. Andrea Di LeoAvvocato, opera nel diritto amministrativo, con particolare riferimento ai settori dell’urbanistica e dell’edilizia, anche in relazione ai profili vincolistici. Si occupa, inoltre, dei profili regolatori ed amministrativirelativi a ricettività, commercio e somministrazione, di appalti pubblici nonché dei profili amministrativi e regolatori dei settori innovativi (startup, sharing economy, mobilità e trasporti). Svolge attività di docenza (nell’ambito di master universitari) e formazione. È membro della Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti e Co-founder di Legal Team.
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Il caso: abusi rappresentati ma non sanati
La vicenda esaminata riguarda un complesso di fabbricati in zona vincolata dove i proprietari avevano realizzato numerose difformità rispetto ai titoli edilizi: autorimessa con dimensioni diverse dal condono, modifiche alle aperture, trasformazione del sottotetto in locali abitabili. Nel corso degli anni, alcune di queste opere erano state rappresentate negli elaborati grafici allegati a successive pratiche edilizie (SCIA, permessi di costruire) che avevano ad oggetto altri interventi, come il rifacimento del tetto o la ristrutturazione di porzioni dell’edificio.
I proprietari sostenevano che tale rappresentazione avesse di fatto legittimato le difformità, ingenerando un affidamento tutelabile, ossia la legittima convinzione che le opere fossero regolari in virtù del comportamento tenuto dal Comune. Il Comune, al contrario, aveva ordinato la demolizione, ritenendo le opere prive di titolo. Il Consiglio di Stato ha dato ragione all’amministrazione senza possibilità di appello.
Rappresentazione grafica e stato legittimo, ambiti distanti
Il principio affermato dalla Sezione II è netto: “la rappresentazione di una certa situazione nell’elaborato relativo allo stato di fatto presentato a corredo di una pratica edilizia non vale di per sé solo a legittimarla”. L’assenso del Comune, spiega la sentenza, riguarda il progetto di trasformazione presentato, mentre lo stato di fatto costituisce il presupposto di quella valutazione, non l’oggetto dell’autorizzazione.
In altri termini: se un tecnico allega a una SCIA per modifiche interne la rappresentazione di un abuso edilizio preesistente – ad esempio una finestra aperta senza titolo – il Comune che autorizza le modifiche interne non sta implicitamente sanando quella finestra. L’autorizzazione copre solo gli interventi richiesti, non lo stato di fatto rappresentato negli elaborati.
Lo stato legittimo dopo il Salva Casa
La sentenza richiama espressamente le modifiche apportate all’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia dal decreto Salva Casa in materia di stato legittimo. Il nuovo comma 1-bis stabilisce che lo stato legittimo dell’immobile può essere determinato dal titolo che ha assentito l’ultimo intervento edilizio “a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi“.
Senza questa verifica esplicita da parte del Comune, la semplice rappresentazione grafica non produce alcun effetto di sanatoria. Come ha chiarito il Consiglio di Stato nella sentenza n. 4127 del 14 maggio 2025, anch’essa citata nella pronuncia in esame, “lo stato legittimo delle preesistenze edilizie non può estendersi alle opere meramente rappresentate nell’elaborato grafico prodotto a corredo del titolo edilizio presentato o rilasciato per altre e diverse opere”. In sostanza, chi rappresenta fedelmente lo stato di fatto negli elaborati – pratica corretta e doverosa dal punto di vista deontologico – non può ritenere che questo comporti alcuna forma di legittimazione implicita delle eventuali difformità presenti. Se nell’immobile esistono abusi edilizi, questi restano tali anche dopo essere stati disegnati in decine di pratiche successive.
Resta ferma la possibilità di richiedere una sanatoria attraverso gli strumenti previsti dalla legge – accertamento di conformità ex art. 36 o SCIA in sanatoria ex art. 37 del Testo Unico Edilizia – ma occorre verificare che sussistano le condizioni di legge, primo fra tutti il requisito della doppia conformità. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, peraltro, l’amministrazione aveva correttamente respinto la SCIA in sanatoria perché gli interventi (modifiche di sagoma in zona vincolata) richiedevano l’accertamento di conformità con permesso di costruire, non essendo sanabili con semplice segnalazione.
No all’affidamento tutelabile per mancata contestazione delle carte
La sentenza esclude che il comportamento dell’amministrazione possa aver ingenerato un affidamento tutelabile nei proprietari. Se il Comune non ha esplicitamente verificato la legittimità delle opere preesistenti, il privato non può invocare alcuna forma di acquiescenza o sanatoria implicita basandosi sul solo fatto che quelle opere erano rappresentate negli elaborati di pratiche successive.
Il principio si applica anche quando le difformità sono evidenti negli elaborati grafici depositati: l’onere di individuarle e sanzionarle resta in capo all’amministrazione, ma il decorso del tempo o il rilascio di altri titoli edilizi non producono effetti legittimanti in assenza di una verifica espressa.
Corretta la revoca dell’autorizzazione paesaggistica in autotutela
Infine nella sentenza il Consiglio di Stato ha dato ragione al Comune anche per quanto riguarda la revoca della compatibilità paesaggistica in autotutela. Il Comune, infatti, ha il diritto di svolgere nuove valutazioni, anche in autotutela, e quindi revocare precedenti decisioni, laddove ne ricorrano i presupposti, come nel caso specifico.
Tabella: cosa costituisce stato legittimo
| Costituisce stato legittimo | NON costituisce stato legittimo |
| Titolo edilizio che ha assentito l’opera (permesso di costruire, DIA, SCIA) | Rappresentazione grafica dello stato di fatto in elaborati allegati a pratiche edilizie successive |
| Ultimo titolo edilizio SE il Comune ha verificato espressamente la legittimità dei titoli pregressi (art. 9-bis comma 1-bis) | Opere rappresentate in pratiche che avevano ad oggetto altri interventi |
| Sanatoria mediante accertamento di conformità ex art. 36 o SCIA in sanatoria ex art. 37 | Tolleranza o inerzia del Comune anche in presenza di difformità note |
| Condono edilizio perfezionato | Affidamento del privato basato sulla mancata contestazione di opere rappresentate negli elaborati |
| Verifica positiva dell’amministrazione in sede di rilascio del titolo sullo stato legittimo delle preesistenze | Decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso |
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