Diritto di accesso a documenti edilizi e istanze di condono: principi, normativa e sentenze recenti

Diritto di accesso documentale: elementi generali

Come precisato dal Consiglio di Stato (cfr. sez. V, sent. 2 ottobre 2019, n. 6603), tale interesse deve essere:

• diretto, in quanto ascrivibile in capo alla sfera individuale e personale del soggetto richiedente, dovendosi, con ciò, escludere una legittimazione generale e indifferenziata;
• concreto, in quanto specificamente finalizzato, in prospettiva conoscitiva, alla acquisizione di documenti suscettibili di produrre effetti giuridici nella sfera giuridica del richiedente, palesandosi immeritevole di tutela un’istanza finalizzata ad un “controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (cfr. art. 24, comma 3, L. n. 241 del 1990);
• attuale, in quanto non meramente prospettico od eventuale, avuto riguardo alla attitudine della auspicata acquisizione informativa o conoscitiva ad incidere, anche in termini di concreta potenzialità, sulle personali scelte esistenziali o relazionali e sulla acquisizione, conservazione o gestione di rilevanti beni della vita;
• strumentale, avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo ad veicolare le informazioni: non essendo, con ciò, tutelate iniziative, per un verso, ispirate da mero intento emulativo e, per altro verso, finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in “documenti”.

Dal tenore dell’art. 24, comma 7, della Lege n. 241/1990 traspare che, ai fini del bilanciamento tra diritto di accesso difensivo (preordinato all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato) e tutela della riservatezza, trova applicazione il criterio generale della “necessità” ai fini della “cura” e della “difesa” di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei surrichiamati presupposti generali dell’accesso difensivo[1].

Tale parametro, che afferisce al legame fra gli atti oggetto di accesso e la possibilità di una tutela giurisdizionale, va accertato sulla base di un giudizio prognostico ex ante, sulla base del tenore dell’istanza ostensiva e degli elementi ivi addotti, valutando se i primi rappresentino effettivamente “mezzo utile” per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, senza giudizi sull’effettiva utilità rispetto alla tutela del bene della vita o valutazioni sul modo in cui l’istante intenda utilizzare la documentazione richiesta[2]. Vediamo due esempi concreti tratti dalla giurisprudenza recente.

Accesso a istanza di condono presentata dal precedente proprietario

Secondo il TAR Lazio, Latina, sez. II, sent. 11 ottobre 2024, n. 624, il gestore di un campeggio che ha presentato un’istanza di condono può avere accesso ad altra precedente pratica di condono precedentemente presentata dal privato suo dante causa, collegata alla sua istanza, necessaria nell’ambito di alcuni contenziosi civili e penali pendenti e relativi alla regolarità edilizia dell’area del campeggio. Ed infatti:

• gli atti richiesti rientrano nella nozione legislativa di “documento amministrativo” di cui agli artt. 22, comma 1, lettera d), della l. n. 241/1990 e 1, comma 1, lettera a), d.P.R. n. 445/2000 e si trovano nell’attuale disponibilità del Comune;
• sussiste in capo alla ricorrente un interesse qualificato, concreto, diretto, attuale e strumentale ad accedere alla documentazione da esso richiesta, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), e dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990; e ciò tenuto conto che l’interessato è gestore del campeggio nonché presentatore di un’istanza di condono; che la documentazione è afferente a tale istanza e che pendevano contenziosi in sede penale e amministrativa involgenti la regolarità edilizia dell’area, nell’ambito dei quali la conoscenza dei documenti richiesti è funzionale a garantire l’esercizio del diritto di difesa dell’istante.
• l’eventuale presenza nella documentazione di dati personali di altri soggetti non è conferente, ove si consideri la prevalenza dell’accesso difensivo sulle esigenze di riservatezza sancita dall’art. 24, comma 7 della l.n. 241/1990;
• l’interesse all’accesso è poi concreto, siccome finalizzato all’acquisizione di documenti la cui disponibilità è suscettibile di rivestire sicura rilevanza nella sfera giuridica della ricorrente;
• sussiste, altresì, l’attualità dell’interesse ostensivo, in quanto l’acquisizione della documentazione richiesta è funzionale a consentire l’esercizio del diritto di difesa in giudizio della ricorrente non solo nei contenziosi pendenti ma anche rispetto alle ulteriori iniziative di tutela giudiziale o stragiudiziale, che la stessa società potrebbe decidere di intraprendere, una volta acquisiti i documenti richiesti;
• l’interesse ostensivo è, infine, strumentale: e questo sia sul piano soggettivo, essendo evidente la sua correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia sul piano oggettivo, stante la sua specifica connessione con documenti materialmente idonei a veicolare informazioni utili per l’istante.

Accesso a documenti formati da altra P.A. ma detenuti dal Comune

Nella sent. 12 ottobre 2024, n. 628, il TAR Lazio, Latina, sez. II, ha valutato la legittimità di un diniego del Comune di fronte ad un’istanza di accesso presentata da un soggetto destinatario di un annullamento di un permesso in sanatoria precedentemente rilasciato al suo dante causa ed avente ad oggetto, fra i diversi documenti, un verbale di accertamento dall’Ufficio Locale Marittimo di San Felice Circe e una nota redatta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dir. Gen. per la vigilanza sulle Autorità Portuali.
Secondo il Comune, tale documentazione non era ostensibile in quanto si trattava di documenti formati da altra P.A., a cui l’interessato avrebbe dovuto rivolgere l’istanza di accesso.

I giudici, invece, hanno affermato che, posto che il Comune non ha negato di detenere gli atti richiesti, non possono essere sottratti all’accesso gli atti formati da altre Amministrazioni nel caso in cui siano stabilmente detenuti dall’Ente destinatario dell’istanza ostensiva, in quanto atti endoprocedimentali o comunque connessi alla vicenda oggetto della controversia[3] (nel caso specifico, annullamento di un titolo edilizio).

Note

[1] Cfr. Ad. Plen., sent. n. 19/2020.
[2] Cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 7 marzo 2022; sez. V, sent. 3 agosto 2021, n. 5712; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 20 marzo 2020, n. 533.
[3] TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. 19 gennaio 2024, n. 990.