Due recenti sentenze ci offrono lo spunto per indagare meglio il ruolo delle osservazioni al piano regolatore generale PRG presentate dai soggetti interessati ed il comportamento degli uffici nella loro gestione e dell’Amministrazione nella loro valutazione.
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Governo del territorio e strumenti di piano
PER GOVERNARE IL TERRITORIO L’URBANISTICA IMPIEGA UN LINGUAGGIO VIVO, IN CONTINUA EVOLUZIONE, integrando saperi dell’architettura, delle scienze giuridiche, economiche, agronomiche, sociali, storiche, ambientali, geografiche e amministrative. Quando un urbanista si esprime dicendo che: “…il PSC, il POC e i PAC rispondono alla 5, valorizzando la concertazione in attuazione del principio di sussidiarietà” e un collega gli risponde riferendosi alle “NA del PDR del PGT per l’ADR nell’ambito del TUC”, impiegano un corpus linguistico che si declina in sigle, locuzioni e numeri di legge e che non lascia spazio all’interpretazione discrezionale. Una terminologia a tre dimensioni che conforma i luoghi e la vita delle comunità, innescando processi sul territorio che si sviluppano nel tempo. Per orientarsi in questo labirinto lessicale, il volume affronta gli aspetti concettuali, teorici e applicativi della pianificazione urbanistica ordinaria alla luce delle più recenti innovazioni legislative e procedurali e offre una raccolta ragionata degli aspetti tecnici, gestionali, normativi e istruttori della pratica di governo del territorio, alle diverse scale del piano. Trasponendo la vastità della materia pianificatoria in un testo d’immediata consultazione, con oltre 650 voci, 165 disposti normativi e indici analitici che permettono di individuare facilmente gli elementi d’interesse, l’opera rappresenta uno strumento fondamentale per accompagnare urbanisti, progettisti, giuristi, amministratori, docenti e studenti nella pratica quotidiana.Stella Agostini architetto e dottore di ricerca in Ingegneria Agraria, è professore associato di Tecnica e Pianificazione Urbanistica all’Università degli Studi di Milano, dove insegna presso la Facoltà di Scienze e Tecnologie. Consulente di numerosi enti, lavora su metodi e strumenti per la pianificazione sostenibile dei territori alle diverse scale, con specifica attenzione agli aspetti agroecologici ambientali e alla valorizzazione del patrimonio rurale. Con Maggioli ha pubblicato: Ambiente Territorio Città. Quando le risorse diventano emergenze (2022), Urbanistica periagricola. Pratiche di rigenerazione territoriale (2018), Architettura rurale nel paesaggio (2017), Progettare in area agricola (2011), Guida alla pianificazione territoriale sostenibile. Strumenti e tecniche di agroecologia (2010), Beni culturali, agricoltura e territorio (2009) e Recupero e riuso degli edifici rurali (2008).
Stella Agostini | 2024
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Natura delle osservazioni al PRG e conseguenze sulla motivazione del rigetto
Come evidenziato dal Consiglio di Stato, sez. IV, nella sent. 24 marzo 2025, n. 2413, le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, non dando luogo a particolari aspettative[1], con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso, in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse[2].
Analogamente, il TAR Lombardia, Milano, sez. IV, nella sent. 31 marzo 2025, n. 1101, ha ribadito che “la natura di mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano“[3].
La motivazione solo apparente del diniego
Tuttavia, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza segnalata, l’Amministrazione non può prescindere dall’esame delle osservazioni ricevute né può addurre quale valido motivo di rigetto delle osservazioni la mera considerazione secondo la quale la approvazione delle osservazioni avrebbe comportato un allungamento dei tempi di entrata in vigore del nuovo PUC o che comunque le osservazioni presentate avrebbero potuto trovare riconoscimento in sede di variante urbanistica; a maggior ragione ciò vale quando su alcune delle osservazioni presentate gli uffici comunali si erano espressi favorevolmente in sede istruttoria.
Di conseguenza, la motivazione alla base del diniego delle osservazioni deve considerarsi contraddittoria e apparente – e non effettivamente congrua come dovrebbe[4] – frustrando sul piano sostanziale la partecipazione procedimentale del privato, sulla base di elementi (i ritardi nella approvazione della nuova strumentazione urbanistica comunale) che esulano dalla disponibilità del privato e che sono imputabili in via esclusiva alla Amministrazione procedente.
L’accorpamento delle osservazioni ai fini della valutazione
I giudici milanesi hanno ulteriormente precisato che è consentito all’Amministrazione comunale di procedere, discrezionalmente, al loro accorpamento per gruppi omogenei[5], soprattutto laddove ci si trovi al cospetto di un rilevante numero di osservazioni e le stesse siano estremamente parcellizzate, in modo da agevolare il lavoro degli Uffici e di razionalizzare l’iter di approvazione dello strumento pianificatorio, anche al fine di evitare disparità di trattamento tra situazioni omogenee[6]; tuttavia, non potrà esserci l’accorpamento in un unico blocco[7], sia perché ciascun punto può ben prestarsi a valutazioni diverse da parte dei singoli consiglieri, ancorché componenti della stessa maggioranza consiliare, sia per consentire ai consiglieri che eventualmente versino in conflitto di interessi di astenersi sulle scelte in cui si presenti una situazione conflittuale, votando invece quelle ove non vi sia motivo alcuno di astensione.
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Note
[1] TAR Veneto, sez. II, sent. 4 settembre 2023, n. 1241; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 27 febbraio 2023, n. 174.
[2] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 5 aprile 2024, n. 3153; sez. IV, sent. 20 luglio 2023, n. 7131; sent. 2 gennaio 2023, n. 21.
[3] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 20 novembre 2024, n. 3263; sent. 22 febbraio 2024, n. 492; sent. 19 febbraio 2024, n. 423; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 12 settembre 2023, n. 8275; sent. 5 giugno 2023, n. 5464.
[4] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 2 maggio 2024, n. 3988. A titolo esemplificativo ricordiamo che il Consiglio di Stato, sez. IV, nella sent. 21 marzo 2024, n. 2742, ha ritenuto sufficiente la motivazione secondo cui:
– “l’osservazione non riguarda una variante al PGT adottato”;
– “l’ambito ricade in zona agricola di interesse paesistico-ambientale e costituirebbe un’espansione dell’ambito urbanizzato”;
– “L’area è un’area boschiva appartenente ad un corridoio ecologico nella previsione del PTCP. L’importante valenza ambientale che essa riveste sul territorio comunale e la carenza di urbanizzazioni, inducono a confermare la scelta effettuata”.
[5] In tal senso, cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 13 dicembre 2023, n. 3029.
[6] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 19 febbraio 2024, n. 428; sent. 13 dicembre 2023, n. 3029; sez. II, sent. 25 gennaio 2022, n. 165; sent. 23 luglio 2021, n. 1816; sent. 20 agosto 2019, n. 1897; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 22 marzo 2021, n. 2417.
[7] TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 18 settembre 2007, n. 5813.
In collaborazione con studiolegalepetrulli.it
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