Codice contratti sulla gogna dello Sblocca Cantieri: al Senato l’ardua sentenza

29 maggio 2019, il cosiddetto decreto Sblocca Cantieri approda in Senato ed è in esame: sono stati presentati solamente quattro emendamenti dei dieci previsti e dalla conferenza dei capigruppo si è stabilito che il testo approderà nell’aula della Camera per la discussione generale la mattina di martedì 11 giugno.
Il decreto scade il 17 giugno, e tra le tante proposte, notizie, emendamenti vociferati, fondamentale è quella che vi presentiamo sul Codice dei contratti.

Vediamo i dettagli e cosa ci riserveranno le prossime ore.

Codice contratti, quali ambiti sono coinvolti?

L’articolo 1, comma 1, lettera “mm”, punto n. 7 del D.L. 32/2019 (Sblocca cantieri) prevede l’inserimento del nuovo comma 27-octies all’articolo 216 del codice; questo comma dispone, entro il 16 ottobre 2019, l’adozione di un regolamento unico in sostituzione e integrazione della disciplina attuativa esistente o ancora da emanare nei seguenti ambiti:
– articolo 24, comma 2 del codice che prevede un decreto del Ministero delle infrastrutture relativo ai requisiti che devono possedere i soggetti di cui all’articolo 46 del codice (Operatori economici per l’affidamento di servizi di architettura e ingegneria) attualmente disciplinati dal d.M. Infrastrutture n. 263/2016;
– articolo 31, comma 5 del codice relativo all’adozione di Linee guida ANAC (attualmente in vigore le Line guida ANAC n. 3/2018) per definire i compiti del Rup (nomina, requisiti di professionalità e l’importo massimo e la tipologia di lavori, servizi e forniture per i quali il Rup può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori e con il direttore dell’esecuzione;
– articolo 36, comma 7 del codice che prescrive l’adozione di Linee guida ANAC (attualmente in vigore le Linee guida ANAC n. 4/2018) per le procedure sotto-soglia con riferimento a indagini di mercato, gestione elenchi operatori economici, rotazione degli inviti, verifiche sull’affidatario, inviti con esclusione delle offerte anomale;
– articolo 89, comma 11 del codice che è relativo all’adozione di un decreto del Ministero delle infrastrutture (attualmente in vigore il d.M. 248/2016) relativo all’elenco delle opere per le quali non è ammesso l’avvalimento e i requisiti di specializzazione richiesti per la qualificazione ai fini dell’ottenimento dell’attestato di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici;
– articolo 111, commi 1 e 2 del codice che prevedono un decreto del Ministero infrastrutture (attualmente in vigore il d.M. 49/2018) che disciplini l’attività tecnica, contabile e amministrativa del direttore dei lavori e la verifica di conformità effettuata per i servizi dal direttore dell’esecuzione;
– articolo 146, comma 4 del codice dove si prevede un decreto del Ministero dei beni e delle attività culturali di concerto con il Ministero delle infrastrutture (attualmente in vigore il d.M. 154/2017) per i requisiti di qualificazione dei direttori tecnici e degli esecutori dei lavori afferenti ai beni culturali;
– articolo 147, commi 1 e 2 del codice che prescrivono che con lo stesso decreto previsto dall’articolo 146, comma 4 devono essere disciplinati anche i contenuti della progettazione per i beni culturali (inserimento non effettuato nel d.M. 154/2017), competenze del direttore dei lavori e del collaudatore, interventi relativi a beni culturali mobili, superfici decorate di beni architettonici e compiti dei restauratori;
– articolo 150, comma 2 del codice nel quale è prescritto che, sempre nello stesso decreto di cui all’articolo 146, comma 4 devono essere inserite anche specifiche disposizioni in merito al collaudo di interventi sui beni culturali (inserimento che non è stato fatto nel d.M. 154/2017).

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Questi ambiti, la maggior parte dei quali si riferiscono a decreti o linee guida già emanati, non sono gli unici in cui è previsto l’intervento del nuovo regolamento, infatti, nelle varie parti del decreto 32/2019 è previsto che tale atto disciplini anche altri aspetti del codice che riguardano:

• la definizione dei livelli progettuali di cui all’articolo 23, comma 3 del codice (articolo 1, comma 1, lettera “a”, punto 1 del D.L. 32/2019) per i quali non è ancora stato emanato il decreto delle infrastrutture che ora verrà sostituito dal regolamento;
• i requisiti e le capacità degli operatori economici di cui all’articolo 83, comma 2 del codice, provvedimento non ancora emanato (articolo 1, comma 1, lettera “o” del D.L. 32/2019) ;
• vari aspetti dell’articolo 84 relativo al sistema unico di qualificazione delle imprese degli esecutori di lavori pubblici; per queste definizioni erano previste delle linee guida ANAC che adesso saranno sostituite dal nuovo regolamento (articolo 1, comma 1, lettera “p”, vari punti del D.L. 32/2019);
• modalità tecniche di svolgimento del collaudo di cui all’articolo 102, comma 8 del codice, non ancora emanate e che verranno inserite nel nuovo regolamento (articolo 1, comma 1, lettera “u” del D.L. 32/2019).

Da quanto esposto emerge con chiarezza che, per quanto disciplinato dal D.L. 32/2019, il nuovo regolamento non include, come accadeva nel precedente d.P.R. 207/2010, le prescrizioni attuative di tutti gli ambiti del codice che interessano, tra gli altri: i sistemi di realizzazione dei lavori, la selezione delle offerte, le procedure di scelta del contraente, i termini dei vari atti e contratti speciali, tutti gli aspetti tecnici, amministrativi e contabili della direzione dei lavori (che sono compresi solo parzialmente nel d.M. 49/2018) e molti altri elementi che, al momento, resterebbero fuori dal nuovo regolamento unico.

Oltretutto si continua a prevedere che la regolazione di alcuni aspetti resti demandata all’emissione di altri decreti (per esempio all’articolo 1, comma 1, lettera “t” punto 1 del D.L. 32/2019 che introduce il comma 2-ter dell’articolo 97 del codice dove si prevede di determinare il calcolo della soglia di anomalia con un decreto del Ministero infrastrutture).

Di fatto l’impianto generale del codice, per ora, resta quello esistente e il nuovo regolamento diventerà uno strumento attuativo destinato a disciplinare soltanto alcuni ambiti ad oggi parzialmente regolati quali:
– definizione dei livelli progettuali dei lavori ordinari e per i beni culturali;
– requisiti degli operatori per servizi di architettura e ingegneria;
– specificazioni del Rup progettista e direttore dei lavori;
– formazione degli elenchi degli operatori economici per le procedure sott-soglia;
– limitazioni all’avvalimento;
– controllo tecnico, contabile e amministrativo della direzione dei lavori;
– direzione dei lavori e controlli tecnici nei beni culturali;
– requisiti dei direttori tecnici e degli esecutori;
– disposizioni per il collaudo dei beni culturali;
– collaudo dei lavori;
ambiti tutti puntualmente richiamati dagli articoli del D.L. 32/2019 nelle parti in cui viene prescritta la sostituzione delle norme esistenti con il nuovo regolamento.

Regolamento unico, e quindi?

La prima considerazione da fare, a questo punto, è che il termine utilizzato: “regolamento unico”, può far incorrere in una errata aspettativa da tante parti invocata. Non sarà così, non si tratta di un regolamento sostitutivo di tutti i decreti attuativi, linee guida ANAC e altri atti già pubblicati o ancora mancanti ma di uno strumento di regolazione che interesserà soltanto alcuni aspetti.

Non è chiaro, ad oggi, quanto e cosa potrà essere modificato nella conversione in legge del D.L. 32/2019 ma, difficilmente, verrà modificata questa condizione di parzialità che costituisce sicuramente il limite maggiore che doveva essere assolutamente evitato.

Il percorso per una ricostruzione del sistema dei contratti pubblici non può limitarsi ad una, sia pur necessaria, riduzione degli strumenti di governo ma deve ripartire da un impianto che riporti il codice (funzione di indirizzo) e il regolamento (funzione di regolazione attuativa) a rappresentare i punti di riferimento più esaustivi possibili azzerando il corollario dei provvedimenti (ora sono 119) che disciplinano i vari aspetti del settore dei contratti pubblici.