In tempi recenti il MEPA ha reso disponibile una nuova area: quella dei Servizi professionali, architettonici, di costruzione, ingegneria, ispezione e catasto stradale, scelta che rende necessarie alcune considerazioni.
L’articolo 11 del d.P.R. 101/2002 inquadrava le tipologie di beni acquistabili sul MEPA per importi sotto-soglia, con riferimento ai cataloghi predisposti dagli utenti selezionati in relazione alle categorie merceologiche di prodotti o servizi offerti agli utenti.
In questo senso è rilevabile una specifica funzione del MEPA finalizzata all’offerta di prodotti o servizi standard come confermato dalla Corte dei conti nell’audizione del mese di aprile 2009 davanti all’VIII Commissione lavori pubblici del Senato dove, al capitolo 4 si ribadisce necessità di «[…] predisporre capitolati che prevedano categorie merceologiche omogenee anche con riferimento agli acquisti sul MEPA, sottolineando che la promiscuità delle forniture rappresenta un elemento ostativo al reperimento di una pluralità di operatori economici potenzialmente interessati al contratto[…]».
Questo comporta che le categorie a catalogo offerte dal MEPA siano riconducibili a prodotti e servizi standard e, pertanto, facilmente comparabili; ma come vanno considerate prestazioni di natura intellettuale, come quelli professionali di ingegneri e architetti? Vediamo la questione in dettaglio, facendo un quadro completo e chiaro su questo tema.
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Estesi gli ambiti del MEPA per i servizi di ingegneria e architettura
Il MEPA offre dunque categorie a catalogo riconducibili a prodotti e servizi standard e, pertanto, facilmente comparabili; tali prodotti, fino a poco tempo fa, sono stati caratterizzati da ambiti merceologici tradizionali quali le normali forniture di beni o servizi destinati alle pubbliche amministrazioni nell’ambito dei prodotti di consumo ordinario (carta, toner, oggetti di cartoleria, servizi di pulizia ecc.).
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Successivamente i servizi hanno ampliato le categorie, rispetto a quelle tradizionali della pulizia, manutenzioni e assistenza estendendosi ai “Servizi di supporto specialistico” che comprendono attività quali:
- supporto specialistico in ambito organizzativo e gestionale;
- supporto specialistico in ambito strategico e direzionale;
- supporto specialistico in materia di acquisti e appalti;
- supporto specialistico in materia di indagine e rilevazione statistica;
- supporto specialistico in materia di sicurezza;
- supporto specialistico in materia di formazione;
- supporto specialistico in materia di audit;
- supporto specialistico in ambito amministrativo-contabile;
- supporto specialistico in ambito fiscale e tributario;
- supporto specialistico alla rendicontazione;
- supporto specialistico in ambito giuridico;
- supporto specialistico in ambito tecnico-merceologico;
- supporto specialistico GDPR (General Data Protection Regulation) e DPO (Data Protection Officer);
comprendendo, pertanto, tipologie di servizi che per loro natura non sono riconducibili a categorie omogenee, come auspicato dalla Corte dei conti nell’audizione citata.
La nuova categoria
Solo in tempi recenti è comparsa una nuova categoria di Servizi professionali – architettonici, di costruzione, ingegneria, ispezione e catasto stradale che include attività come:
– servizi architettonici e affini;
– servizi di ingegneria e di catasto stradale e della segnaletica;
– servizi di urbanistica e architettura paesaggistica;
– servizi di consulenza ingegneristica.
Prima di una necessaria valutazione di merito e di ogni altra considerazione, è indicativo registrare non solo l’inappropriata genericità terminologica – Servizi architettonici e affini – ma soprattutto questo primo elenco di categorie (si teme destinato sicuramente ad avere ulteriore integrazione) in cui l’esercizio di una professione (cosi come era stato per i Servizi di supporto specialistici) viene ridotto ad alcuni ambiti di una indeterminatezza disarmante.
La nuova disciplina
La condizione di raccomandazione stringente all’uso del MEPA da parte delle amministrazioni pubbliche deriva, attualmente, dall’art. 1, comma 130, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 che ha modificato l’art. 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 stabilendo che: […] «450. Le amministrazioni statali centrali e periferiche (…) per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché le autorità indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure».
La norma inquadra un ambito, quello dei servizi e forniture a catalogo, che è facilmente applicabile a categorie di beni o servizi riconoscibili nella loro caratteristica di prodotti standard ma non è meccanicamente trasferibile allo scibile umano (necessario tener presente che l’antico motto “dal cucchiaio alla città” aveva un valore puramente simbolico senza conseguentemente determinare l’omnicomprensività di processi complessi).
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La natura intellettuale dei servizi di architettura e ingegneria
A questo proposito giova ricordare quanto affermato dalla recente giurisprudenza in materia: […] «relativamente all’affidamento dei servizi tecnici di progettazione definitiva, progettazione esecutiva, relazione geologica, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, direzione lavori, misura e contabilità è stato precisato che le prestazioni costituiscono servizi di natura intellettuale, ciò comportando – ai sensi dell’art. 95, comma 10 del d.lgs. 50/2016 – l’esonero (addirittura) dall’obbligo di indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Tale qualificazione consegue alla considerazione che le prestazioni in questione consistono “nell’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura” che costituiscono “un patrimonio di cognizioni specialistiche per la risoluzione di problematiche non standardizzate, o la ideazione di soluzioni progettuali personalizzate» (cfr. TAR Lombardia – Milano, 26 agosto 2019, n. 1919; TAR Bari, 21.11.2020, n. 1482).
Molto prima di questa recente giurisprudenza è stato chiarito che l’esercizio di professioni di natura intellettuale costituisce un “unicum” caratterizzato da condizioni specifiche non soggette a forme di standardizzazione o di semplice identificazione a catalogo in quanto, nell’esercizio di questa e di altre professioni, si rende necessaria l’applicazione di conoscenze e ricerca di soluzioni che trova il suo fondamento nella capacità del singolo di riconoscere delle problematiche specifiche ed individuare le soluzioni più adeguate per la loro attuazione o il loro superamento.
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Considerazioni finali
La sintesi di quanto indicato è riconducibile ad alcuni elementi riportati nel seguente elenco:
- il Mepa costituisce un ambito di reperimento di servizi e forniture per le pubbliche amministrazioni costituito da cataloghi predisposti dagli utenti selezionati in relazione alle categorie merceologiche di prodotti o servizi offerti agli utenti;
- tale ambito raccoglie servizi e prodotti riconducibili a modalità standard che, in coerenza con quanto disposto dall’articolo 30 del d.lgs. 50/2016, abbiano caratteristiche uniformate per evidenti motivi di omogeneità e comparazione;
- i servizi di architettura e ingegneria (e non solo quelli) costituiscono «un patrimonio di cognizioni specialistiche per la risoluzione di problematiche non standardizzate, o la ideazione di soluzioni progettuali personalizzate» (cfr. TAR Lombardia – Milano, 26 agosto 2019, n. 1919; TAR Bari, 21.11.2020, n. 1482) che non può essere ricondotto, data l’ampiezza e la complessità delle competenze che rappresenta, a categorie del tipo Servizi architettonici e affini ma rientra in ambiti di attività principali con conseguenti specializzazioni verticali molto più ampie;
- a titolo esemplificativo può aiutare alla comprensione di quanto già sancito dalle norme vigenti e da una giurisprudenza cinquantennale in materia, la lettura del d.M. 17 giugno 2016 e del relativo allegato (Approvazione delle tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione adottato ai sensi dell’ 24, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016 – G.U. n. 174 del 27 luglio 2016) dove è possibile avere, sia pure nella necessaria sintesi delle categorie di calcolo degli onorari, un’idea più appropriata dei contenuti di un esercizio professionale.
- è, pertanto, possibile affermare che, allo stato attuale della normativa e della giurisprudenza, non può esistere alcun obbligo per le stazioni appaltanti di natura pubblica di utilizzare il Mepa per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria, di consulenze specialistiche e altre attività di carattere professionale sostenute da:
- un quadro normativo e giurisprudenziale più che consolidato che individua con estrema chiarezza il perimetro e le caratteristiche delle attività di natura professionale;
- l’esercizio di una professione svolta da parte di soggetti iscritti ad appositi albi e conforme alla regolamentazione apprestata autonomamente dai rispettivi organi professionali;
- un contratto d’opera che presuppone: il carattere intellettuale della prestazione (art. 2230 c.c.); la discrezionalità del professionista nell’eseguire la prestazione; il compimento di un’attività indipendentemente dal conseguimento di un risultato (cosiddetta obbligazione di mezzi); il carattere personale dell’incarico assunto, sebbene il professionista possa avvalersi di ausiliari e sostituti, purché ciò sia previsto dal contratto o dagli usi e sia compatibile con l’oggetto della prestazione;
- l’ampiezza degli ambiti di esercizio di tali attività e la discrezionalità nella gestione dell’incarico che si rapporta alla specifica esperienza del singolo professionista certamente non rapportabili a “servizi o forniture a catalogo”.
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