Il ruolo del RUP negli atti di sospensione e ripresa dei lavori: evoluzione normativa

Il ruolo del RUP

Il tema dell’articolo lo abbiamo già anticipato nel titolo, e ci fa già capire che qualcosa nel ruolo del RUP nel passaggio dalla pregressa norma (ma anche da quelle precedenti), all’attuale è cambiato in ambito di sospensioni e di riprese, soprattutto in riferimento ad appalti di una certa entità economica. Questo fatto delinea una tendenza, rendendo la figura del RUP sempre più strategica e centrale anche nella normale conduzione amministrativa di un’opera pubblica che prima, per queste materie, era sotto la diretta sfera d’azione del direttore dei lavori.
 
Infatti, il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) fino a ieri con il D.Lgs 50/2016 ed oggi con il D.Lgs 36/2023 diventato Responsabile Unico del Progetto (RUP), rappresenta una figura chiave nel sistema degli Appalti Pubblici, il cui ruolo si è progressivamente consolidato e definito nel tempo. Egli entra nel processo di pianificazione dell’appalto pubblico, sia questo di lavori, di servizi o di forniture, fin dalla sua origine seguendone non solo la pianificazione amministrativa e di affidamento, ma anche quella progettuale ed esecutiva.
 
Egli è sempre più il punto “unico” (come il nome stesso specifica) di riferimento di tutto il sistema che ruota intorno ai Lavori Pubblici, rendendolo sempre più vicino, come anche la norma ci richiama, ad un Project Manager. Pertanto, anche e sempre più secondo il nuovo impianto normativo, il RUP deve entrare nella gestione delle fasi critiche dell’esecuzione, come peraltro degnamente rappresentate secondo il tema di oggi dalle sospensioni e dalle riprese, che determinano spesso e volentieri anche contenzioni economici di una certa rilevanza (riserve per anomalo andamento dei lavori). Tali atti amministrativi, infatti, comportano implicazioni rilevanti sia sul piano tecnico che giuridico, con riflessi importanti sui tempi e sui costi, con conseguenti e forti responsabilità.
 
Questo articolo esamina l’evoluzione del ruolo del RUP negli atti di sospensione e di ripresa soffermandoci sui lavori, ma per analogia anche sui servizi e sulle forniture, alla luce dei seguenti passaggi normativi: il D.Lgs 50/2016, il D.M. 49/2018 ed infine il D.Lgs 36/2023.

Sospensioni e riprese, il quadro normativo

Innanzitutto, inquadriamo il quadro normativo di riferimento per quanto riguarda il tema delle sospensioni/riprese.
Lavori:

• Parte quadro:
• Art. 107 del D.Lgs 50/2016 (procedure già in corso al 01/07/2023);
• Art. 121 del D.Lgs 36/2023.
• Parte regolamentare:
• Art. 10 del D.M. 49/2018 (procedure già in corso al 01/07/2023);
• Art. 8, dell’Allegato II.14, del D.Lgs 36/2023.

Servizi e forniture:

• Parte quadro:
• Art. 107, comma 7, del D.Lgs 50/2016 (per analogia con i lavori, ove applicabile) (procedure già in corso al 01/07/2023);
• Art. 121, comma 11, del D.Lgs 36/2023 (per analogia con i lavori, ove applicabile).
• Parte regolamentare:
• Art. 23 del D.M. 49/2018 (procedure già in corso al 01/07/2023);
• Art. 39, dell’Allegato II.14, del D.Lgs 36/2023.

Passiamo ora a verificare il quadro normativo dopo averlo visto in sintesi, mettendo in luce gli articoli, i commi ed i periodi che più ci interessano in riferimento al tema odierno e verificando i punti di contatto, le conferme e le novità.

Art. 121, comma 1, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dell’esecuzione”

“1. Quando ricorrano circostanze speciali, che impediscono in via temporanea che i lavori procedano utilmente a regola d’arte, e che non fossero prevedibili al momento della stipulazione del contratto, il direttore dei lavori può disporre la sospensione dell’esecuzione del contratto, compilando il verbale di sospensione, che è inoltrato, entro cinque giorni, al RUP.”

Art. 8, comma 1, dell’Allegato II.14, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dei lavori”

“1. Nei casi di cui all’articolo 121 del codice, il direttore dei lavori dispone la sospensione dei lavori, redigendo, ove possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante, il verbale di sospensione nel quale devono essere indicate:
a) le ragioni che abbiano determinato l’interruzione dei lavori;
b) lo stato di avanzamento dei lavori e delle opere la cui esecuzione rimanga interrotta, indicando le cautele adottate al fine della ripresa dell’intervento e della sua ultimazione senza eccessivi oneri;
c) la consistenza del personale impiegato e dei mezzi d’opera esistenti in cantiere al momento della sospensione.”

Art. 107, comma 1, del D.Lgs 50/2016 – “Sospensione”

“1. In tutti i casi in cui ricorrano circostanze speciali che impediscono in via temporanea che i lavori procedano utilmente a regola d’arte, e che non siano prevedibili al momento della stipulazione del contratto, il direttore dei lavori può disporre la sospensione dell’esecuzione del contratto, compilando, se possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante, il verbale di sospensione, con l’indicazione delle ragioni che hanno determinato l’interruzione dei lavori, nonchè dello stato di avanzamento dei lavori, delle opere la cui esecuzione rimane interrotta e delle cautele adottate affinché alla ripresa le stesse possano essere continuate ed ultimate senza eccessivi oneri, della consistenza della forza lavoro e dei mezzi d’opera esistenti in cantiere al momento della sospensione. Il verbale è inoltrato al responsabile del procedimento entro cinque giorni dalla data della sua redazione.”
 
Questo è quello che ordinariamente accedeva ieri con il D.Lgs 50/2016-D.M. 49/2018 ed oggi con il D.Lgs 36/2023. Su questa parte non intervengono particolari novità, il RUP non interviene direttamente nelle sospensioni e riprese se non “per ragioni di necessità o di pubblico interesse” come sempre avvenuto. Vediamo invece cosa cambia.

Art. 121, comma 3, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dell’esecuzione”

“3. Nelle ipotesi previste dai commi 1 e 2, per i lavori di realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 14, la sospensione è disposta dal RUP dopo aver acquisito il parere del collegio consultivo tecnico ove costituito. Se la sospensione è imposta da gravi ragioni di ordine tecnico, idonee ad incidere sulla realizzazione a regola d’arte dell’opera, in relazione alle modalità di superamento delle quali non vi è accordo tra le parti, si applica l’articolo 216, comma 4.”
 
Ecco la prima novità a cui ci riferivamo in premessa, ovvero nel caso di appalti sopra una certa entità, traguardabile con la soglia comunitaria, la sospensione è disposta direttamente dal RUP sentito il Collegio Consultivo Tecnico. Questo comma rappresenta una novità che non era presente nel D.Lgs 50/2016, anche perché con l’attuale nuovo codice si è voluto rilanciare e rafforzare anche il ruolo dell’istituto del CCT, su cui si confida molto, soprattutto nei grandi appalti, per dirimere le questioni nel nascere e quindi ridurre i contenziosi e centrare costi e tempi di realizzazione.
 
Altro aspetto di natura semantica da sottolineare è in riferimento al verbo utilizzato ai fini dell’impartizione della sospensione, ovvero il RUP “dispone”; in altri contesti il medesimo termine è utilizzato per indicare non tanto la redazione dell’atto quanto l’“azione dispositiva” appunto nei confronti del direttore dei lavori affinché esso operi l’“azione diretta” nei confronti dell’appaltatore. Ecco, in questo contesto non ci sembra questa l’interpretazione corretta, in quanto nell’art. 121, comma 1, del D.Lgs 36/2023, si utilizza il medesimo termine anche in riferimento all’azione che deve compiere il direttore dei lavori. Quindi, in conclusione risulta più corretto interpretare che negli appalti sopra soglia comunitaria è proprio il RUP, sentito il CCT, ad impartire la sospensione, redigendo ed emettendo l’atto.

Art. 121, comma 4, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dell’esecuzione”

“4. Fatta salva l’ipotesi del secondo periodo del comma 3, la sospensione è disposta per il tempo strettamente necessario. Cessate le relative cause, il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine contrattuale.”

Art. 107, comma 3, del D.Lgs 50/2016 – “Sospensione”

“3. La sospensione è disposta per il tempo strettamente necessario. Cessate le cause della sospensione, il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine contrattuale.”
 
Il verbo “disporre” è davvero centrale quando si parla di sospensioni e di riprese anche perché sono atti emessi unilateralmente, che raccolgono poi eventualmente la firma e le contestazioni dell’appaltatore. La presenza in “contraddittorio” non è infatti finalizzata tanto all’emissione dell’atto in sé quanto a poter far esprimere all’appaltatore l’eventuale dissenso. Nei due commi suddetti si annida la seconda grande novità del D.Lgs 36/2023, non tanto rispetto al binomio D.Lgs 50/2016-D.M. 49/2018 che l’aveva introdotta, quanto nei confronti della normativa pregressa.
 
Non è più il direttore dei lavori che determina la ripresa e la nuova scadenza contrattuale, ma il RUP. In questo caso però il verbo “disporre”, come vedremo nell’analisi normativa della parte regolamentare non vuol dire più emettere l’atto nei confronti dell’appaltatore, che è demandato e rimane di competenza del direttore dei lavori, ma “autorizzare a redigere ed impartire”, un po’ come avviene per la “consegna dei lavori”.
 
Certo, ci permettiamo di dire che una migliore scelta lessicale sarebbe auspicabile per non ingenerare errori e confusione; talvolta nella norma il medesimo problema si ritrova anche quando si parla genericamente di “disposizioni” che possono essere associate sia agli “ordini di servizio” del DL che alle “disposizioni di servizio” del RUP.
 
Infine, un appunto in merito alla ridefinizione del termine ultimo contrattuale da parte del RUP: questa era una competenza propria del direttore dei lavori nel verbale di ripresa, ora tornata nelle mani del RUP, e sinceramente non ne capisco tanto il senso non essendo una “proroga”, e quindi un aumento del tempo contrattuale – su cui il DL non ha ovviamente potere – ma si tratta solo di un “differimento”, di un meccanismo automatico di ricalcolo dovuto al periodo sospeso.

Art. 121, comma 6, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dell’esecuzione”

“6. Quando successivamente alla consegna dei lavori insorgano, per cause imprevedibili o di forza maggiore, circostanze che impediscano parzialmente il regolare svolgimento dei lavori, l’esecutore prosegue le parti di lavoro eseguibili, mentre si provvede alla sospensione parziale dei lavori non eseguibili, dandone atto in apposito verbale. Nel caso di sospensione parziale, per i lavori di realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 14 si applica il comma 3 del presente articolo.”

Art. 107, comma 4, del D.Lgs 50/2016 – “Sospensione”

 “4. Ove successivamente alla consegna dei lavori insorgano, per cause imprevedibili o di forza maggiore, circostanze che impediscano parzialmente il regolare svolgimento dei lavori, l’esecutore è tenuto a proseguire le parti di lavoro eseguibili, mentre si provvede alla sospensione parziale dei lavori non eseguibili, dandone atto in apposito verbale. …”
 
Anche in caso di sospensione “parziale”, il D.Lgs 36/2023 prevede per gli appalti sopra soglia la stessa procedura a carico del RUP.
 
Passiamo ora a vedere la parte regolamentare delle due norme, che ci chiariranno soprattutto come deve avvenire il passaggio di informazioni e conseguentemente di atti fra DL e RUP e viceversa.

Art. 8, comma 3, dell’Allegato II.14, del D.Lgs 36/2023 – “Sospensione dei lavori”

 
“3. Non appena siano venute a cessare le cause della sospensione il direttore dei lavori ne dà immediata comunicazione al RUP affinché quest’ultimo disponga la ripresa dei lavori e indichi il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni dalla disposizione di ripresa dei lavori effettuata dal RUP, il direttore dei lavori procede alla redazione del verbale di ripresa dei lavori, che deve essere sottoscritto anche dall’esecutore e deve riportare il nuovo termine contrattuale indicato dal RUP. Nel caso in cui l’esecutore ritenga cessate le cause che hanno determinato la sospensione temporanea dei lavori e il RUP non abbia disposto la ripresa dei lavori stessi, l’esecutore può diffidare il RUP a dare le opportune disposizioni al direttore dei lavori perchè provveda alla ripresa; la diffida proposta ai fini sopra indicati, è condizione necessaria per poter iscrivere riserva all’atto della ripresa dei lavori, qualora l’esecutore intenda far valere l’illegittima maggiore durata della sospensione.”

Art. 10, comma 4, del D.M. 49/2018 – “Sospensione dei lavori”

“4. Non appena siano venute a cessare le cause della sospensione il direttore dei lavori lo comunica al RUP affinché quest’ultimo disponga la ripresa dei lavori e indichi il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni dalla disposizione di ripresa dei lavori effettuata dal RUP, il direttore dei lavori procede alla redazione del verbale di ripresa dei lavori, che deve essere sottoscritto anche dall’esecutore e deve riportare il nuovo termine contrattuale indicato dal RUP. Nel caso in cui l’esecutore ritenga cessate le cause che hanno determinato la sospensione temporanea dei lavori e il RUP non abbia disposto la ripresa dei lavori stessi, l’esecutore può diffidare il RUP a dare le opportune disposizioni al direttore dei lavori perchè provveda alla ripresa; la diffida proposta ai fini sopra indicati, è condizione necessaria per poter iscrivere riserva all’atto della ripresa dei lavori, qualora l’esecutore intenda far valere l’illegittima maggiore durata della sospensione.”
 
Nei suddetti due commi rispettivamente del D.Lgs 36/2023 e del D.M. 49/2018, che non determinano sostanziali differenze tra loro, è delineata la procedura operativa per la ripresa dei lavori, che parte da una “comunicazione” del DL, passa attraverso una “disposizione” del RUP, e termina con l’emissione del verbale di ripresa da parte sempre del DL, che recepisce anche l’indicazione del nuovo termine contrattuale. Uno scambio di carte un po’ “farraginoso” ma evidentemente ritenuto necessario.
 
Concludiamo dicendo che l’art. 121, comma 11, del D.Lgs 36/2023 e l’art. 39, dell’Allegato II.14, del D.Lgs 36/2023, determinano poi l’analogia, ove applicabile, fra il mondo dei lavori e quello dei servizi e delle forniture.
 
Il percorso evolutivo che ha interessato la figura del RUP, anche nelle procedure di sospensione e di ripresa dei lavori, evidenzia una transizione verso un modello sempre più gestionale e manageriale. Il RUP è sempre più chiamato ad essere il promotore dell’efficienza della macchina amministrativa degli Appalti Pubblici.
 
La normativa ormai da tempo e con un trend crescente lo colloca al centro delle scelte strategiche, non solo di pianificazione ed affidamento ma anche e soprattutto di esecuzione, con una responsabilità piena sul buon esito del processo. È una sfida importante, forte, che richiede professionalità, preparazione, supporto strutturato e tanta, tantissima formazione continua. È però anche un’opportunità che, se ben gestita, può contribuire a migliorare significativamente la qualità del settore, che è un traino indispensabile per l’economia del Paese.