La proroga del permesso di costruire non è automatica

Ultimamente abbiamo spesso parlato di proroga dei titoli edilizi (come quella relativa all’emergenza Covid-19 o quella recentissima relativa alle difficoltà di approvvigionamento dei materiali e agli incrementi eccezionali dei prezzi); ma rimane spesso un dubbio: la proroga del permesso di costruire è automatica oppure no? 

La proroga[1] del permesso di costruire[2] non può essere automatica ma richiede l’iniziativa del titolare: l’ennesima conferma di un chiaro e pacifico orientamento giurisprudenziale proviene dal TAR Puglia, Bari, sez. III, con la sent. 10 maggio 2022, n. 633.

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Ed infatti, si è sempre sostenuto che, ai fini della concessione della proroga, deve ritenersi imprescindibile un’apposita richiesta da parte dell’interessato, motivata in ragione delle circostanze rilevanti ai fini della concessione della proroga, da presentare prima[3] della scadenza del termine da prorogare (termine di inizio lavori o di conclusione dei lavori). L’istanza dell’interessato deve ritenersi necessaria alla luce del contemperamento di due esigenze: da un lato, quella di assicurare – a beneficio, anzitutto, del titolare del permesso di costruire – la certezza, in ogni momento, dei termini di efficacia del titolo edilizio; dall’altro, quella di consentire all’Amministrazione di valutare la sussistenza dei presupposti della proroga e la sua eventuale durata.

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Sull’istanza l’ufficio tecnico comunale dovrà esprimersi con un motivato provvedimento espresso, non essendo ritenuta ammissibile una proroga per silenzio-assenso[4], trattandosi di una decisione connotata da profili di discrezionalità e che implica la valutazione comparativa e ponderata dei diversi interessi in gioco. Peraltro, la richiesta da parte dell’interessato è ritenuta necessaria anche nei casi di sussistenza di cause di forza maggiore[5].

In assenza di istanza di proroga presentata dall’interessato, al Comune non resta che prendere atto della circostanza oggettiva del mancato rispetto dei termini di legge per l’inizio e la conclusione dei lavori, legittimamente adottando il provvedimento dichiarativo della decadenza[6].

La sentenza in commento si sofferma anche sulle situazioni che possono giustificare o meno il rilascio della proroga, le quali, come è noto, oltre ad essere sopravvenute, devono parimenti essere estranei alla volontà del titolare del permesso: a tal proposito, è stato affermato che la sottoposizione del titolare del permesso di costruire a procedimento penale non integra gli estremi del fatto sopravvenuto, estraneo alla volontà del soggetto, nel senso voluto dall’art. 15 del Testo Unico Edilizia. In questa prospettiva, per fatto estraneo alla volontà del titolare del permesso di costruire deve intendersi un accadimento totalmente indipendente dalla sfera di controllo del concessionario.

Al contrario, l’avvio di un procedimento penale per violazione delle norme antisismiche (per omessa presentazione dei calcoli di progetto all’Ufficio del Genio Civile, come avvenuto nel caso specifico) è senz’altro evento al quale il titolare del permesso di costruire dà causa con la propria condotta.

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Esempi di giustificazioni rilevanti e non rilevanti

Tra la casistica, ad esempio, ricordiamo che non integrano fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare: il cambio del direttore dei lavori e la mancata designazione delle imprese esecutrici[7], trattandosi proprio di scelte fiduciarie di stretta competenza del committente; le difficoltà di carattere tecnico e/o economico incontrate dal titolare del permesso di costruire a seguito della liquidazione della società incaricata dei lavori[8]; la crisi del settore dell’edilizia, collegata alla difficile congiuntura economica italiana[9]; l’esistenza di una controversia con il Comune in merito ai contributi concessori[10]; il rinvenimento di strati pietrosi e la pessima situazione meteorologica[11]; lo stato di salute del concessionario[12]; le valutazioni di opportunità e di convenienza economica dell’intervento edilizio assentito[13], il ritardo dovuto ad un contenzioso causato da un’opera abusiva imputabile al titolare del permesso di costruire[14].

Rilevano, viceversa, i casi di forza maggiore: si pensi, ad esempio, agli eventi straordinari di carattere naturale (ad esempio, un terremoto, un incendio, un alluvione) che abbiano impedito l’attività di cantiere e/o abbiano arrecato gravi danni alle attrezzature; all’esistenza di un procedimento giurisdizionale in corso legato a controversie con i confinanti[15]; al mancato rilascio del fondo su cui era programmato l’intervento da parte dell’occupante coltivatore diretto[16]; al fermo del cantiere per il periodo non ricollegabile alla volontà del titolare[17]. Parimenti, rileva il c.d. factum principis, ossia atti di autorità provenienti anche dalla stessa amministrazione che ha rilasciato il titolo, quale un ordine di sospensione dei lavori[18] il rinvenimento fortuito di reperti di rilevanza archeologica, che si configura quale circostanza impeditiva della prosecuzione dei lavori.

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[1] “La proroga del permesso di costruire rappresenta, per definizione, un atto accessorio al titolo abilitativo che, dilatando i confini operativi della sua efficacia temporale, realizza, di fatto, quella che viene definita una vera e propria novazione del termine nell’ambito di un provvedimento ancora efficace; e ciò a differenza di quanto accada per la rinnovazione, che, in quanto atto autonomo sotto il profilo giuridico, costituisce l’esito di un nuovo e diverso iter procedimentale di contemperamento e ponderazione degli interessi in gioco”: TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 4 giugno 2020, n. 634.

[2] Art. 15 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001) – Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire

1. Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori.
2. Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

2-bis. La proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori è comunque accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.

3. La realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’articolo 22. Si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione.
4. Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.

[3] TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 29 aprile 2019, n. 2276.

[4] TAR Toscana, sez. III, sent. 13 luglio 2021, n. 1042; TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. 30 aprile 2021, n. 260; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 23 marzo 2021, n. 285; TAR Basilicata, sent. 30 marzo 2019, n. 328.

[5] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 12 novembre 2020, n. 1786.

[6] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 29 agosto 2019, n. 5978.

[7] TAR Liguria, sez. II, sent. 23 ottobre 2020, n. 728.

[8] TAR Sicilia, Catania, sez. I, sent. 15 settembre 2009, n. 1507.

[9] TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 21 febbraio 2012, n. 580.

[10] TAR Lombardia, sez. II Milano, sent. 21 febbraio 2012, n. 580.

[11] TAR Toscana, sez. III, sent. 3 ottobre 2014, n. 1515.

[12] TAR Lazio, sez. II bis Roma, sent. n. 5370/2005.

[13] TAR Lombardia, sez. II Milano, sent. 21 febbraio 2012, n. 580.

[14] TAR Marche, sent. n. 193 del 20 aprile 2010.

[15] TAR Lazio, sez. II Roma, sent. 7 giugno 2010, n. 15939.

[16] Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 7 marzo 1997, n. 204 del 7 marzo 1997.

[17] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 13 aprile 2005, n. 1738.

[18] Corte di Cassazione, sez. III penale, sent. 12 maggio 2008, n. 19101.

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