L’anticipazione nei lavori pubblici accelera e sostiene la fine dei lavori?

(di M. Abram) Parlare di anticipazione nel mondo dei lavori pubblici è un po’ come trattare il tema del ribasso sui costi della manodopera o della revisione prezzi. La sua genesi è stata molto travagliata, per certi versi anche controversa, parte da un sacrosanto diritto ma poi passa attraverso anche un “cattivo costume” ed un uso talvolta improprio.

>> Vorresti ricevere approfondimenti come questo? Clicca qui, è gratis

L’origine, possiamo dire oggi nel 2023, è davvero remota, e per un certo periodo lo strumento ha funzionato e si è dimostrato anche efficace ma purtroppo a circa metà degli anni ’90 si è scontrato con un tema di contenimento della spesa pubblica, di bilancio, che ne ha bloccata la concessione per ripristinarla solo recentemente a seguito della forte crisi economica, che ha interessato in mondo, ma più in generale il nostro paese a partire da circa il 2010, passando anche attraverso il periodo pandemico del Covid-19.

Leggi anche: Operativo il nuovo piano d’azione nazionale per gli appalti verdi

L’istituto dell’anticipazione: quando è nato

Ripercorriamo i primi passaggi normativi sull’argomento:

• l’istituto dell’anticipazione nasce con il D.P.R. 627/72 (testo in vigore dal 25/11/1972 – anticipazione fino al 50%), che lo prevede all’art. 12, commi 6, 7 e 8, del R.D. 2440/23 (andando a modificare appunto il R.D.);
• lo stesso subisce un prima modifica con la L. 741/81, art. 3, comma 1 (testo in vigore dal 17/12/1981 al 12/05/2000, abrogato dal D.P.R. 554/99 – l’anticipazione veniva rilasciata entro sei mesi dall’offerta anche senza richiesta dell’appaltatore);
• ed infine trova la sua abrogazione, prima con l’art. 2, comma 91, della L. 662/96 (legge finanziaria) (testo in vigore dal 01/01/1997 ed ancora vigente – abrogate le anticipazioni del prezzo in misura superiore al 5 per cento dell’importo dei lavori, servizi e forniture; la norma è ancora vigente quindi come si coordina con le attuali?), e poco dopo, con il D.Lgs 79/97, convertito con la L. 140/97, art. 5, comma 1 (testo in vigore 29/03/1997 ed ancora vigente – abrogate le anticipazioni del prezzo di qualsiasi misura; la norma è ancora vigente quindi come si coordina con le attuali?), al fine di contenere la spesa pubblica.

È evidente un’ampia stratificazione della normativa che getta sempre le basi di un po’ di confusione ed anche di qualche contenzioso, soprattutto alla luce della normativa di settore delle opere pubbliche che vedremo a seguire.

Vorresti saperne di più sul nuovo Codice Appalti?
Non perdere il Master online di formazione e aggiornamento. Clicca qui!

Far partire un cantiere non è mai facile

Si tratta indubbiamente di uno strumento molto utile per non far gravare tutta la fase di avvio di un cantiere sulle spalle del soggetto privato, ma altresì presenta delle criticità sia in termini di corretta gestione da parte dell’appaltatore che di bilancio, oltre che di “cash-flow”, della stazione appaltante.

Far partire un cantiere, specialmente al giorno d’oggi non è mai facile, specialmente con la pressione finanziaria sempre altissima.

Abbiamo sentito nel tempo parlare di “storie”, che poi tante storie non sono di “castelletti”, di sconto fatture in banca o addirittura di sconto di contratti, di cessioni di credito “pro soluto” e “pro solvendo”, e chi più ne ha più ne metta, segno di un economia reale che stenta talvolta a camminare, che non ha spalle molto forti, e che si appoggia su quelle talvolta “labili” della finanza.

Questo è il panorama dove ci troviamo, dove ci siamo trovati all’inizio degli anni ’90, tutto un altro, deficit altissimo, “tangentopoli”, ecc., la cronaca ci ha restituito tanto e molto di più, pagine davvero “grigie”, lasciamo il “buio” per cose ancora più negative.

Oggi bisogna ripartire, riappropriarsi correttamente di questi istituti di diritto e di ausilio, che nella loro liceità, sono fondamentali per vedere realizzata l’opera nelle giuste condizioni, ovvero:

• sicurezza;
• tempi;
• qualità;
• costi.

Potrebbe interessarti: Nuovo Codice Appalti dopo il 1° luglio 2023: cosa cambia e cosa resta immutato

L’anticipazione negli appalti pubblici: i riferimenti normativi

Vediamo in quali norme questo tema è stato nel tempo trattato nella normativa propria dei Lavori Pubblici in termini di Leggi Quadro e di Regolamenti.

• L. 109/94, art. 26, Co. 1 (nella formulazione originaria dell’articolo, testo in vigore dal 06/03/1994 al 18/12/1998);

“1. Le amministrazioni aggiudicatrici concedono ed erogano all’appaltatore, entro quindici giorni dalla data di effettivo inizio dei lavori, accertata dal responsabile del procedimento, un’anticipazione sull’importo contrattuale per un valore pari al 10 per cento dell’importo stesso, che è gradualmente recuperata in corso d’opera. Sul relativo importo, in caso di mancata erogazione, decorrono gli interessi di mora previsti dal capitolato generale.”

Quindi dal 06/03/1994 al 18/12/1998, l’anticipazione era prevista nella misura del 10%. Nel successivo aggiornamento a partire dal 19/12/1998 questo comma non sarà più presente prendendo atto dell’abrogazione dell’anticipazione ma con qualche dubbio sulla tempistica. Infatti come si coordina quanto sopra considerando che l’art. 3, comma 1, della L. 741/81, è rimasto in vigore fino al 12/05/2000, quando è stato abrogato dal D.P.R. 554/99 (l’anticipazione veniva rilasciata entro sei mesi dall’offerta anche senza richiesta dell’appaltatore) e soprattutto l’art. 2, comma 91, della L. 662/96 (legge finanziaria), che abrogava le anticipazioni del prezzo in misura superiore al 5 per cento dell’importo dei lavori, servizi e forniture, testo in vigore dal 01/01/1997 ed ancora vigente; ed ancora l’art. 5, comma 1, del D.Lgs 79/97, convertito con la L. 140/97, che abrogava le anticipazioni del prezzo di qualsiasi misura, testo in vigore 29/03/1997 ed ancora vigente.

Sicuramente una chiave di lettura ci sarà ma di semplice non c’è nulla. Fatto sta che dal 29/03/1997 con la L. 149/97 e dal 19/12/1998 con la L. 109/94, le anticipazioni nel mondo dei Lavori Pubblici non sono state più ammesse.

• D.P.R. 554/99, art. 113 (testo in vigore dal 13/05/2000 al 07/06/2011);

“1. Nei casi consentiti dalla legge le stazioni appaltanti erogano all’appaltatore, entro quindici giorni dalla data di effettivo inizio dei lavori accertata dal responsabile del procedimento, l’anticipazione sull’importo contrattuale nella misura prevista dalle norme vigenti. La ritardata corresponsione dell’anticipazione obbliga al pagamento degli interessi corrispettivi a norma dell’articolo 1282 codice civile.

2. L’anticipazione è revocata se l’esecuzione dei lavori non procede secondo i tempi contrattuali, e sulle somme restituite sono dovuti gli interessi corrispettivi al tasso legale con decorrenza dalla data di erogazione della anticipazione.”

Nel Regolamento pertanto la possibilità di concedere l’anticipazione viene ancora prevista fermo restando la specificazione “Nei casi consentiti dalla legge”. Di fatto nell’ordinario non è stata quasi più applicata fino a molti anni dopo.

• D.P.R. 207/10, art. 140 (testo in vigore dall’08/06/2011 al 18/04/2016);

“1. Si applica il divieto di anticipazioni del prezzo di cui all’articolo 5 del decreto legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140.

2. Nei casi consentiti dalle leggi vigenti, le stazioni appaltanti erogano all’esecutore, entro quindici giorni dalla data di effettivo inizio dei lavori accertata dal responsabile del procedimento, l’anticipazione sull’importo contrattuale nella misura prevista dalle norme vigenti. La ritardata corresponsione dell’anticipazione obbliga al pagamento degli interessi corrispettivi a norma dell’articolo 1282 codice civile.

3. Il beneficiario decade dall’anticipazione se l’esecuzione dei lavori non procede secondo i tempi contrattuali, e sulle somme restituite sono dovuti gli interessi corrispettivi al tasso legale con decorrenza dalla data di erogazione della anticipazione.

4. Le disposizioni di cui al comma 2 non si applicano alla fattispecie di cui all’articolo 133, comma 1-bis, del codice.”

Con il D.P.R. 207/10, prendendo atto definitivamente della L. 140/97 si abroga prima completamente la possibilità di concedere l’anticipazione (comma 1) e poi si riapre una porta come già fatto nel D.P.R. 554/99 (comma 2).

• D.Lgs 50/16, art. 35, Co. 18 (agg. 4, testo in vigore dal 17/03/2020 al 30/06/2023, comunque la reintroduzione dell’anticipazione era già presente dalla forma originaria del 19/04/2016);

“18. Sul valore del contratto di appalto viene calcolato l’importo dell’anticipazione del prezzo pari al 20 per cento da corrispondere all’appaltatore entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione. L’erogazione dell’anticipazione ((, consentita anche nel caso di consegna in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 32, comma 8, del presente codice,)) è subordinata alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all’anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell’anticipazione stessa secondo il cronoprogramma della prestazione. La predetta garanzia è rilasciata da imprese bancarie autorizzate ai sensi del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o assicurative autorizzate alla copertura dei rischi ai quali si riferisce l’assicurazione e che rispondano ai requisiti di solvibilità previsti dalle leggi che ne disciplinano la rispettiva attività. La garanzia può essere, altresì, rilasciata dagli intermediari finanziari iscritti nell’albo degli intermediari finanziari di cui all’articolo 106 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385. L’importo della garanzia viene gradualmente ed automaticamente ridotto nel corso della prestazione, in rapporto al progressivo recupero dell’anticipazione da parte delle stazioni appaltanti. Il beneficiario decade dall’anticipazione, con obbligo di restituzione, se l’esecuzione della prestazione non procede, per ritardi a lui imputabili, secondo i tempi contrattuali. Sulle somme restituite sono dovuti gli interessi legali con decorrenza dalla data di erogazione della anticipazione. [1]

—————

AGGIORNAMENTO [1]
Il D.L. 18 aprile 2019, n. 32, convertito con modificazioni dalla L. 14 giugno 2019, n. 55, ha disposto (con l’art. 1, comma 21) che le presenti modifiche “si applicano alle procedure i cui bandi o avvisi, con i quali si indice una gara, sono pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure in cui, alla medesima data, non sono ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte o i preventivi”.”

Viene reintrodotta l’anticipazione nella misura pari al 20%.

• D.Lgs 36/23, art. 125, Co. 1.

“1. Sul valore del contratto di appalto è calcolato l’importo dell’anticipazione del prezzo pari al 20 per cento da corrispondere all’appaltatore entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione anche nel caso di consegna dei lavori o di avvio dell’esecuzione in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 17, commi 8 e 9. Con i documenti di gara può essere previsto un incremento dell’anticipazione del prezzo fino al 30 per cento. Tali disposizioni non si applicano ai contratti di forniture e servizi indicati nell’allegato II.14. Per i contratti pluriennali l’importo dell’anticipazione deve essere calcolato sul valore delle prestazioni di ciascuna annualità contabile, stabilita nel cronoprogramma dei pagamenti, ed è corrisposto entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prima prestazione utile relativa a ciascuna annualità, secondo il cronoprogramma delle prestazioni. L’erogazione dell’anticipazione è subordinata alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all’anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell’anticipazione stessa secondo il cronoprogramma della prestazione. La garanzia è rilasciata dai soggetti di cui all’articolo 106, comma 3, con le modalità previste dal secondo periodo dello stesso comma. L’importo della garanzia è gradualmente e automaticamente ridotto nel corso della prestazione, in rapporto al progressivo recupero dell’anticipazione da parte delle stazioni appaltanti. Il beneficiario decade dall’anticipazione, con obbligo di restituzione, se l’esecuzione della prestazione non procede, per ritardi a lui imputabili, secondo i tempi contrattuali. Sulle somme restituite sono dovuti gli interessi legali con decorrenza dalla data di erogazione della anticipazione.”

Anche con il D.Lgs 36/23 viene confermata l’anticipazione nella misura pari al 20%. Se guardiamo bene il lessico della norma ci rendiamo subito conto che non si tratta di un’opzione, una possibilità, come lo era stato in alcuni passaggi del passato, ma un obbligo, una previsione normativa.

Inoltre mentre fino al D.P.R. 207/10 il riferimento ai soli lavori era esplicito, dal D.Lgs 50/16 si parla di contratto e di prestazioni, quindi anche servizi e forniture sono inclusi come del resto lo spirito della norma aveva voluto introdurre e come è stato confermato nel D.Lgs 36/23.

Leggi anche: Quali norme applicare agli appalti PNRR? La Circolare MIT con i chiarimenti

Conclusioni

Ribadiamo che si tratta di uno strumento economico molto utile, se utilizzato propriamente, per non lasciare tutto l’avvio della prestazione sulle spalle del privato, soprattutto in un tempo come questo di forte aumento dei prezzi, non solo energetici.

Chiudiamo però con una domanda, un interrogativo: ma quante volte nei servizi, soprattutto a contratti di progettazione e direzione lavori, sono state applicate le anticipazioni a parte dal 2016?

Cosa ci è sfuggito nella lettura della norma e nella sua applicazione?

Hai già visitato la sezione Risorse Gratuite di Ediltecnico?
Qui trovi ebook e corsi online utili per la professione

Consigliamo

Da non perdere

Foto:iStock.com/Perawit Boonchu