Interventi sulle infrastrutture: gli strumenti finanziari delle Amministrazioni

Sembra quantomai urgente mettere in atto meccanismi che assicurino produttività agli investimenti pubblici al fine di garantire la crescita del Paese negli anni a venire. Ecco tutti gli strumenti di investimento a disposizione delle amministrazioni pubbliche.

La crisi mondiale, che ha messo in ginocchio il comparto edilizia del Paese nel corso degli ultimi dieci anni, e le tragedie più recenti per il crollo improvviso di alcune infrastrutture, il Ponte Morandi tra le più eclatanti, inducono a pensare che sia ormai obbligatorio considerare lo sviluppo di un piano di intervento nel comparto infrastrutturale. E questo non solo per risollevare l’economia nazionale, ma per contribuire all’eco-sistema Europa con reti che siano al passo coi tempi, fornendo l’espansione del traffico (nei trasporti quanto nell’energia, nell’acqua e nelle telecomunicazioni) nonché, con lo stesso sviluppo, garantire il collegamento dei territori sia a livello nazionale che internazionale.

Avendo ben presente questa necessità si riportano di seguito gli strumenti finanziari a disposizione delle amministrazioni pubbliche per intervenire.

Partenariato Pubblico-Privato (PPP) e project financing

Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP), nato nel 1992 in Gran Bretagna per costruire e gestire i servizi di trasporto urbano, è ampiamente utilizzato per costruire infrastrutture pubbliche e gestirne i relativi servizi erogati alla collettività in risposta ai bisogni da essa espressi. Più specificamente, il PPP è un contratto (o un insieme di contratti) che prevede la ripartizione di responsabilità e connessi rischi relativi ad una data attività (es. la costruzione di un’infrastruttura) tra operatori pubblici e privati. I due principali limiti connaturati all’agire del “gestore pubblico” – insufficienza delle risorse finanziarie e carenza di capacità manageriali – rendono di fatto indispensabili il ricorso ai soggetti privati e l’impiego dei relativi capitali sostitutivi e/o integrativi di quelli di emanazione pubblica) per realizzare opere infrastrutturali di pubblica utilità.

Con riguardo al primo aspetto, va rilevato che l’insufficienza delle risorse finanziarie (risultante dalla limitata assegnazione dei fondi pubblici e dai vincoli imposti alla spesa pubblica per investimenti) è una caratteristica peculiare dell’economia del nostro Paese e ciò ha reso particolarmente utile il ricorso, da parte del soggetto pubblico, al sovvenzionamento di nuove infrastrutture mediante PPP. Ne è derivata un’intensa attività di normazione finalizzata a rinnovare le regole per la realizzazione delle opere pubbliche finanziata da capitali privati, tra cui il nuovo Codice dei Contratti Pubblici che ridefinisce questa tipologia contrattualistica (D.Lgs. n. 50 del 19 aprile 2016 –artt. 3 e 180).

Un’operazione di project financing è dunque strutturata partendo dalla creazione di una società ad hoc indipendente, denominata società di progetto o special purpose vehicle (SPV), cui è assegnata, quale ragione sociale, la costruzione di un progetto di investimento, finanziato con il ricorso a debito e a capitale di rischio e la cui fonte di remunerazione consiste esclusivamente nei flussi di cassa generati nel tempo durante e per effetto della gestione (ad esempio, del servizio erogato dall’infrastruttura pubblica costruita).

CRESME Europa Servizi, con il supporto di altri enti tra cui il C.N.A.P.P.C. Consiglio Nazionale degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori, gestisce il sito dell’Osservatorio Nazionale del Project Financing, sul quale si possono reperire aggiornamenti quotidiani sui bandi a disposizione, nonché tutte i riferimenti del settore: www.infoppp.it.

Project bonds

I project bonds, introdotti abbastanza di recente nel panorama nazionale, sono disciplinati mediante un’apposita normativa emanata dal Governo Italiano a partire dal 2012 (D.L. 1/2012 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, noto come “Decreto Cresci- Italia”; D.L. 83/2012 –“Decreto Sviluppo”; Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 7 agosto 2012 – Modalità per la prestazione delle garanzie sulle obbligazioni e sui titoli di debito; D.L. 133/2014 –“Decreto Sblocca Italia”), con l’intento di rappresentare uno strumento aggiuntivo alle modalità classiche di investimento.

I project bonds costituiscono “obbligazioni di scopo”, ovvero titoli di debito che possono essere emessi da società impegnate nella costruzione di un’opera infrastrutturale o, più in generale, di progetti destinati all’erogazione di un servizio di pubblica utilità, per finanziarne la realizzazione. L’emissione di project bonds permette di sovvenzionare due distinte tipologie di progetti infrastrutturali:

a) nuovi progetti infrastrutturali e nuovi servizi di pubblica utilità (progetti di tipo “greenfield”) in settori strategici, quali: trasporti (autostrade, ferrovie, aeroporti, porti, trasporti pubblici locali), energia (elettrodotti, gasdotti, acquedotti, rigassificatori, stoccaggio, fotovoltaico, eolico) e banda larga, in grado complessivamente di accrescere e migliorare la dotazione infrastrutturale del Paese;

b) progetti infrastrutturali e servizi di pubblica utilità la cui gestione operativa sia stata già avviata (progetti di tipo “brownfield”), per i quali occorra rifinanziare il debito precedentemente contratto per la realizzazione della relativa infrastruttura.

Sul sito di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., che è tra i soggetti garanti indicati dai sopracitati Decreti, è possibile ottenere informazioni sui programmi dedicati alle loro emissioni obbligazionarie.

Fondi infrastrutturali, Private equity e private debt

Un fondo infrastrutturale è un fondo, normalmente, di tipo “chiuso” (ovvero, con un numero fisso di quote di partecipazione e con restrizioni all’uscita prima del termine contrattualmente previsto per il rimborso delle quote medesime), riservato ad investitori qualificati ed operante secondo lo schema tipico dei fondi di investimento in private equity o private debt. La differenza sostanziale tra quest’ultimi e i fondi infrastrutturali consiste nel fatto che i secondi investono il capitale raccolto in una specifica classe di bene, costituita appunto da infrastrutture e che sono degli strumenti a lungo periodo.

In linea generale, i fondi infrastrutturali possono essere attratti a tre tipologie di investimento in attivi infrastrutturali:
(a) infrastrutture “greenfield”;
(b) infrastrutture “brownfield”;
(c) secondary stage (cioè investimenti in progetti già conclusi).

In Italia, un fondo infrastrutturale è gestito da un SGR partecipata dal management ed, eventualmente, da investitori sponsor dell’iniziativa.

Le iniziative della European Investment Bank

Lo European PPP Expertise Centre (EPEC) e la Project Bond Initiative (PBI)

Due sono le principali iniziative promosse dalla EIB per facilitare e far crescere il finanziamento degli investimenti in infrastrutture in Europa:
(a) la creazione dell’EPEC e l’erogazione di finanziamenti a progetti realizzati secondo il PPP;
(b) la Project Bond Initiative (PBI).

Il finanziamento del PPP da parte della EIB

La EIB è la principale banca pubblica dell’Unione Europea ed è uno dei protagonisti nel finanziamento di progetti infrastrutturali secondo lo schema contrattuale del PPP. La EIB, insieme con la Commissione Europea e gli Stati membri, ha costituito un centro di ricerca e supporto sul PPP, denominato European PPP Expertise Centre (EPEC), la cui missione è quella di rafforzare la capacità del settore pubblico europeo e di organizzare operazioni di PPP per la costruzione di infrastrutture di pubblica utilità.

Le principali attività dell’EPEC consistono nella condivisione delle best practices, nell’assistenza ai governi/PA dei Paesi membri per il disegno di regolamentazioni ad hoc, lo sviluppo di strumenti/forme di PPP e la fornitura di dati di mercato; nell’accompagnamento iniziale dei soggetti pubblici per la preparazione delle operazioni; nella pre-selezione dei progetti finanziabili dalla EIB. Con riguardo a quest’ultimo aspetto, l’EPEC rende disponibile un report periodico che illustra le attività di prestito svolte dall’EIB a favore di progetti di PPP avviati nei Paesi membri.

La Project Bond Initiative (PBI) della EIB

In risposta alla crisi finanziaria del 2007-2008 che ha avuto l’effetto di limitare fortemente gli investimenti privati per il finanziamento delle infrastrutture in Europa, la Commissione Europea e la European Investment Bank (EIB), congiuntamente, hanno disegnato lo strumento denominato Project Bond Credit Enhancement (PBCE) nell’ambito della cosiddetta Project Bond Initiative (PBI), con lo scopo di incentivare gli investitori a contribuire risorse di capitale per la copertura del divario di investimenti infrastrutturali recentemente stimato nell’area EU. In particolare, la fase “pilota” della PBI è stata lanciata nel novembre 2012, con durata 2012-2015, su settori target rappresentati da trasporti, energia e ICT (banda larga) e con l’allocazione di un budget (in capo alla EIB) pari a € 230 miliardi, che le previsioni portano a € 2 trilioni per il quinquennio successivo.

La EIB si è inoltre impegnata a selezionare progetti di investimento anche in nuove infrastrutture (greenfield) per i quali sia stata prevista l’emissione di project bonds. In queste transazioni la EIB fornisce ai sottoscrittori dei project bonds emessi dalla SPV un meccanismo di credit enhancement iniettando una parte di debito subordinato nella struttura finanziaria dell’operazione o rilasciando una garanzia a favore del pagamento di interessi e capitale su detti titoli obbligazionari, assumendosi parte del rischio.  Questo meccanismo innalza il rating dei project bonds, rendendo quindi maggiormente appetibile l’investimento per alcuni investitori con restrizioni sul rating degli strumenti sottoscritti e riducendo il costo dell’emissione stessa per la SPV.

Tutti i dettagli sull’iniziativa sono consultabili sul sito www.eib.org