Il percorso dell’appalto integrato rappresenta un indicatore molto significativo del “metodo” utilizzato per predisporre la normativa italiana di adeguamento alle Direttive europee dei contratti pubblici: un settore di estrema importanza per l’intera economia del Paese. Si è trattato di una vera e propria costruzione casuale di norme che rispondevano alla totale discrezionalità del legislatore che, purtroppo, nulla aveva a che fare con quanto realmente necessario per regolare il settore. Tra i tanti aspetti, sicuramente significativo quello che interessa la procedura dell’appalto integrato. Ripercorriamo la vicenda che lo riguarda, dal Codice degli Appalti del 2016 all Sblocca Cantieri del mese scorso.
Episodio 1: Appalto integrato, la cancellazione
Il Codice degli Appalti
Si parte dal d.lgs. 50/2016, entrato in vigore il 20 aprile 2016, in cui, al comma 1 dell’articolo 59 veniva sancita, salvo alcuni casi specifici, l’obbligatorietà di andare in gara con il progetto esecutivo eliminando la possibilità di ricorrere all’appalto integrato o affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione delle opere in precedenza consentito dal d.lgs. 163/2006.
Questo ha determinato una condizione di grande criticità proprio durante la delicata fase iniziale di attuazione della programmazione comunitaria 2014-2020, quando la totalità delle stazioni appaltanti stava avviando procedure di affidamento per molti miliardi di euro avendo già predisposto le gare per appalti integrati. In questo modo è stato fermato in corsa un sistema di interventi comunitari e nazionali (quasi tutti i programmi comunitari italiani non hanno raggiunto anche per questo motivo, i target di spesa fissati al dicembre 2018) con la conseguenza di immobilizzare o perdere ingenti risorse economiche.
Episodio 2: Appalto integrato, una nuova apparizione
Dopo un primo decreto correttivo (avviso di rettifica pubblicato il 15 luglio 2016 sulla G.U. n. 164, S.G.) che è intervenuto sui 182 refusi emersi nel testo del d.lgs. 50/2016, viene emanato un secondo correttivo con il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 103 del 5 maggio 2017 ed entrato in vigore il 20 maggio 2017.
Il Decreto Correttivo
In questo decreto riprende nuovamente forma l’appalto integrato e viene introdotto, all’articolo 216 del codice, il comma 4-bis che prevede la temporanea sospensione del divieto operato dall’articolo 59, comma 1, quarto periodo (la impossibilità di andare in gara con il progetto definitivo e quindi di appalto integrato). A seguito di questa modifica normativa i progetti definitivi già approvati alla data del 20 aprile 2016 (e quindi un anno prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 56/2017) e con pubblicazione del bando di gara avvenuta entro il 20 maggio 2018 potevano essere affidati con la procedura dell’appalto integrato.
A questo punto è necessaria una considerazione di carattere sostanziale (parlare di metodo sembrerebbe fuori luogo) osservando che con un anno di ritardo dall’abrogazione dell’appalto integrato, qualcuno si è reso conto del problema determinato dalla intempestiva cancellazione di tale istituto e, sempre con un anno di ritardo, viene riesumata la norma non considerando che tutte le stazioni appaltanti che erano state paralizzate dalla sua abrogazione, dopo un anno, hanno dovuto obbligatoriamente già provvedere alla predisposizione degli esecutivi per evitare ulteriori ritardi che avrebbero definitivamente compromesso la possibilità di rispettare i tempi previsti dai diversi canali di finanziamento.
Quindi l’operazione di ripristinare l’appalto integrato ad un anno dalla sua abrogazione costituisce uno di quei rari esempi in cui è possibile dimostrare la presenza della materia oscura non solo nello spazio profondo. A conferma della sostanziale inutilità del provvedimento, nel periodo 20 maggio 2017- 20 maggio 2018 gli appalti integrati sono stati una vera rarità.
Episodio 3: Appalto integrato, il breve ritorno
Arriviamo al terzo e per ora ultimo episodio della saga (che ha molto poco di stellare a parte la ricordata materia oscura che sembra aver accompagnato con rara puntualità ogni passaggio dell’ultimo codice dei contratti).
Lo Sblocca Cantieri
Il 18 aprile del 2019 viene pubblicato nella Gazzetta n. 92 il Decreto Sblocca Cantieri (DL 32/2019) che entra in vigore il giorno successivo e, tra le altre modifiche e integrazioni del d.lgs. 50/2016, si porta dietro anche una nuova sospensione del divieto sancito dall’articolo 59, comma 1 del d.lgs. 50/2016 per alcune fattispecie di progetti.
In pratica la nuova norma espressa nel comma 4-bis dell’articolo 216 stabilisce che il divieto di andare in gara con il progetto definitivo (e quindi in appalto integrato) non si applica alle opere i cui progetti definitivi siano approvati dall’organo competente entro il 31 dicembre 2020 e con pubblicazione del bando di gara disposta entro i successivi dodici mesi dall’approvazione.
In questo senso è possibile rilevare che questa reintroduzione condizionata dell’appalto integrato, a differenza di quella introdotta del d.lgs. 56/2017 che richiedeva il progetto definitivo già approvato alla data del 20/4/2016 (un anno prima) potrebbe consentire ad alcune stazioni appaltanti di utilizzare l’opportunità offerta considerando che il tempo disponibile fino al 31 dicembre 2020 non è poco.
Senza voler approfondire ulteriormente la ricerca delle ragioni che hanno esposto questo nuovo codice dei contratti del 2016 ad una non richiesta evocazione del caos, restano tutte le perplessità di fondo in merito all’istituto dell’appalto integrato che di fatto, ad oggi, ha indebolito la qualità progettuale a vantaggio delle imprese esecutrici, non ha costituito elemento di accelerazione dei tempi di attuazione degli interventi, ha determinato un continuo ricorso alle varianti in corso d’opera e ha alterato il corretto bilanciamento delle reciproche funzioni tra stazione appaltante, progettista ed esecutore.
Per chi continua a pensare che sia non più procrastinabile la costruzione di un sistema dei contratti pubblici che oltre alla necessaria coerenza con le norme comunitarie, riesca a costituire, come succede in molti Paesi europei, una occasione di rilancio del settore, risulta sempre più evidente che la strada da percorrere è ancora lunga e che sarebbe indispensabile disporre di tracciatori che ne abbiano conoscenza.
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