Abuso edilizio: il denunciato può visionare la denuncia?

Ecco le sentenze pubblicate la scorsa settimana, i cui argomenti sono: l’esposto di un abuso edilizio è accessibile all’interessato? Il vincolo cimiteriale impedisce il condono e il permesso in sanatoria? Per un porticato, che titolo edilizio è necessario? E per un manufatto di rilevanti dimensioni al servizio di un’attività commerciale? Infine, l’accesso agli atti dei consiglieri comunali vale anche per le pratiche edilizie?

Abuso edilizio: l’esposto è accessibile all’interessato?

TAR Liguria, sez. I, sent. 7 giugno 2019 n. 510
L’esposto in materia di abusivismo edilizio è accessibile dall’interessato

La questione inerente alla sussistenza di un diritto di accesso agli esposti in materia di abusivo edilizio (e, più in generale, agli atti di impulso che abbiano dato origine a verifiche, ispezioni o altri procedimenti di accertamento di illeciti a carico di privati) ha dato luogo a soluzioni giurisprudenziali non univoche.

Secondo un primo orientamento, il diniego di accesso a tali atti è legittimo in quanto non incide sul diritto di difesa del soggetto che, a fronte dell’intervenuta notifica del verbale conclusivo dell’attività ispettiva, non avrebbe alcun interesse a conoscere il nome dell’autore dell’esposto (cfr., fra le ultime, T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 17 ottobre 2018, n. 772).

Tale conclusione appare condivisibile laddove sussista una particolare esigenza di tutelare la riservatezza dell’autore della segnalazione, come nel caso delle dichiarazioni rese dai lavoratori in sede ispettiva che, qualora divulgate, potrebbero comportare azioni discriminatorie o indebite pressioni da parte del datore di lavoro (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2014, n. 5779).

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Al di fuori di tali particolari ipotesi, la tutela della riservatezza NON può assumere un’estensione tale da includere il diritto all’anonimato dei soggetti che abbiano assunto iniziative comunque incidenti nella sfera giuridica di terzi: il principio di trasparenza che informa l’ordinamento giuridico ed i rapporti tra consociati e pubblica amministrazione si frappone, infatti, ad una soluzione che impedisca all’interessato di conoscere i contenuti degli esposti e i loro autori, anche nel caso in cui i conseguenti accertamenti abbiano dato esito negativo.

Occorre anche considerare che, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza della pubblica amministrazione, l’esposto costituisce un presupposto dell’attività ispettiva, sicché il suo autore perde il controllo di un atto uscito dalla sua sfera volitiva per entrare nella disponibilità dell’amministrazione.

Per tali ragioni, la presentazione di un esposto non può considerarsi un fatto circoscritto al suo autore e all’Amministrazione competente all’avvio di un eventuale procedimento, ma riguarda direttamente anche i soggetti comunque incisi in qualità di “denunciati” (Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3601).

Merita di essere condiviso, quindi, il prevalente orientamento giurisprudenziale, secondo cui il nostro ordinamento, ispirato a principi democratici di trasparenza e responsabilità, non ammette la possibilità di “denunce segrete”: colui il quale subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti amministrativi utilizzati nell’esercizio del potere di vigilanza, a partire dagli atti di iniziativa e di preiniziativa quali, appunto, denunce, segnalazioni o esposti (T.A.R. Firenze, sez. I, 3 luglio 2017, n. 898; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 luglio 2016, n. 980; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 1 giugno 2011, n. 4989; Cons. Stato, sez. V, 19 maggio 2009, n. 3081).

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Vincolo cimiteriale: che rapporto c’è con condono e permesso in sanatoria?

TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. 4 giugno 2019, n. 798
Il vincolo cimiteriale impedisce l’operatività del condono ed il rilascio del permesso in sanatoria

Il vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 r.d. 1265/34, (secondo cui “i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”) costituisce vincolo ex lege a carattere pubblicistico che prevale anche sulle diverse valutazioni del Prg e relative destinazioni urbanistiche.

Trattasi, in particolare, di vincolo di inedificabilità assoluta e non relativa che non rientra nella sfera di operatività dell’art. 32 della L. n. 47/85 e le opere realizzate, pertanto, non sono suscettibili di sanatoria (ex multis, Consiglio di Stato sez. VI, 15/10/2018, n. 5911).

Deve perciò ritenersi che l’esistenza del vincolo cimiteriale nell’area nella quale sono state realizzate le opere abusive, comportando l’inedificabilità assoluta, impedisce in radice il rilascio dell’accertamento di conformità, senza necessità di compiere ulteriori valutazioni.

Tale conclusione non muta neppure a seguito delle modifiche apportate all’art. 338 rd cit. dalla novella del 2002, rispetto alle richieste di privati. Secondo i principi enucleati dalla giurisprudenza (Cons. Stato sez. IV n. 4656 del 2017; sez. VI, n. 3667 del 2015; nn. 3410 e 1317 del 2014), infatti, la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo in considerazione dell’interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, quinto comma, a mente del quale “Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

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La disposizione ora citata appartiene al novero delle norme eccezionali e di stretta interpretazione, non mirando alla soddisfazione di interessi privati.

Tanto comporta che la procedura di riduzione della fascia cimiteriale inedificabile è attivabile nel solo interesse pubblico, come valutato dal legislatore nell’elencazione delle opere ammissibili, mentre il procedimento attivabile dai singoli proprietari all’interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, (recupero o cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti) (conforme Consiglio di Stato sez. VI, 15/10/2018, n.5911).

La conclusione è in linea con il più recente orientamento del Consiglio di Stato che, nella materia che occupa, ha precisato che “La tutela dei molteplici interessi pubblici che il vincolo generale previsto dall’art. 338 r.d. n. 1265 del 1934 presidia impone che i possibili interventi urbanistici ai quali il legislatore ha inteso fare riferimento siano solo quelli pubblici o comunque aventi rilevanza almeno pari a quelli posti a base della fascia di rispetto di duecento metri. Pertanto, il comma 5 dell’art. 338 cit. non può essere interpretato nel senso di consentire, eccezionalmente, con il parere favorevole della Asl, interventi urbanistici volti a soddisfare interessi pubblici, nei quali siano ricompresi – quali interventi privati di interesse pubblico – gli insediamenti produttivi e le strutture turistico-ricettive (Consiglio di Stato sez. IV, 05/12/2018, n. 6891).

Il vincolo cimiteriale è ostativo anche al rilascio del permesso di sanatoria previsto dall’art. 36 d.P.R. n. 380/2001: tale titolo, infatti, può essere concesso solo nel caso in cui l’intervento risulti conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione del manufatto, che alla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda (ex multis, Consiglio di Stato sez. VI, 18/01/2019, n. 470).

La doppia conformità è, infatti, condicio sine qua non della sanatoria, e il relativo accertamento investe sia il tempo della realizzazione dell’illecito che il tempo della presentazione dell’istanza. È evidente che la presenza del vincolo cimiteriale comprova l’assenza totale della richiesta doppia conformità, poiché i manufatti e le opere realizzate in difetto di assenso edilizio sono in contrasto con tale vincolo, circostanza sufficiente a precludere il rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

Porticato: che titolo edilizio è necessario?

TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 5 giugno 2019 n. 546
Un porticato realizzato in aderenza ad un capannone non è un’opera precaria e richiede il permesso di costruire

Un porticato realizzato in aderenza ad un capannone industriale non è un’opera precaria, essendo stabilmente ancorato al suolo e chiuso su due lati; tale manufatto incrementa il carico urbanistico e la volumetria in maniera incisiva ed è dotato di un valore di mercato non esiguo: conseguentemente, richiede il permesso di costruire.

Si tratta di un manufatto ascrivibile alla categoria della nuova costruzione soggetta a permesso di costruire ed al relativo regime sanzionatorio: come ha rammentato TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 6 marzo 2019, n. 500, “Un porticato terrazzato chiuso lateralmente su due lati e destinato ad ospitare arredi fissi configura un organismo edilizio avente natura e consistenza tali da ampliare in superficie o volume l’edificio preesistente e, pertanto, per la sua realizzazione è necessario ottenere un permesso di costruire” (TAR Salerno, Sez. II, 13.03.2018 n. 386); in senso conforme TAR Catanzaro, Sez. I, 10.11.2012 n. 1087); “Un porticato, per il suo carattere trasformativo ed innovativo rispetto a quello manutentivo e conservativo, comporta un manufatto del tutto nuovo per consistenza e materiali utilizzati, idoneo con riguardo al tipo di copertura ed alla presenza del parapetto a svolgervi varie attività della vita quotidiana, in quanto tale comportante nuova volumetria, nuova superficie utile e quindi, per la sua realizzazione, il previo rilascio del permesso di costruire in mancanza del quale costituisce abuso edilizio” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13.10.2010 n. 7481)”.

Manufatto grande di un’attività commerciale

Che titolo edilizio serve?

TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sent. 3 giugno 2019 n. 7151
Serve il permesso di costruire per un manufatto in legno e teli in pvc, avente una superficie di circa 90 mq., al servizio stabile e duratura di un’attività commerciale

Un manufatto costituito da una struttura in legno e teli in pvc che interessa una superficie complessiva di circa 90 mq., per le sue dimensioni, obiettivamente rilevanti, e per la funzione a servizio stabile e duraturo di un’attività commerciale (la cui superficie viene di fatto estesa) non può in ogni caso, stante l’assenza dei requisiti della precarietà e della facile amovibilità, rientrare nella categoria della cosiddetta “edilizia libera”, integrando, per contro, un intervento di ristrutturazione edilizia, necessitante, come tali, del permesso di costruire (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, II bis, n. 4030 del 2019).

Accesso dei consiglieri comunali per le pratiche edilizie

TAR Puglia, Lecce, sez. III, sent. 4 giugno 2019 n. 795
L’accesso agli atti riconosciuto ai consiglieri comunali riguarda anche le pratiche edilizie

L’accesso agli atti, ex art. 43 del Testo Unico Enti Locali (Decreto Legislativo n. 267/2000) da parte dei consiglieri comunali costituisce strumento di controllo e verifica del comportamento dell’Amministrazione, in funzione di tutela di interessi non individuali ma generali ed è pertanto espressione del principio democratico dell’autonomia locale (ex multis, TAR Toscana, sez. I, sent. 30 marzo 2016, n. 563).

Come affermato dal TAR Puglia, Bari, sez. III, nella sent. 4 giugno 2019, n. 795, l’accesso in questione deve ritenersi ammissibile anche in relazione alle pratiche edilizie, con i limiti del minor aggravio possibile per gli uffici comunali e del divieto delle richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative.

Si tratta di una tesi che era stata già espressa dal Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, in un parere del 4 marzo 2013, nel quale veniva riconosciuto l’accesso al consigliere comunale agli atti relativi al rilascio di un permesso di costruire e alle relative comunicazioni, fatto salvo l’utilizzo per finalità istituzionali.

In collaborazione con www.studiolegalepetrulli.it