La recente sentenza 14 marzo 2022, n. 198, del TAR Liguria, sez. I, ci offre lo spunto per analizzare la ripartizione dell’onere della prova, e conseguentemente i correlati mezzi di prova, nei casi in cui il cittadino abbia interesse a dimostrare che un immobile è stato realizzato entro una data definita, solitamente al fine di poter richiedere l’applicazione di previsioni normative maggiormente vantaggiose.
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Si pensi, ad esempio, ai casi in cui, per poter godere del condono, sia necessario dimostrare di aver concluso i lavori entro una certa data; oppure, si pensi al caso in cui si è dinanzi ad un immobile costruito in epoca risalente e si voglia invocare, ai fini della legittima realizzazione, l’art. 31 della Legge 17 agosto 1942, n. 1150, che aveva introdotto l’obbligo di richiedere detta licenza per realizzare nuove edificazioni esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani; o, ancora, si pensi all’ipotesi di un immobile realizzato fuori dal centro urbano prima dell’entrata in vigore della c.d. legge ponte 6 agosto 1967, n. 765 – legge che ha esteso tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare all’intero territorio comunale, con la conseguenza che è legittimo un immobile privo di titolo abilitativo realizzato al di fuori del centro urbano in epoca anteriore al 1° settembre 1967.
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Epoca realizzazione abuso, come dimostrarla
I giudici genovesi hanno ricordato che incombe sul privato l’onere di fornire la prova dell’epoca di realizzazione dell’immobile privo di titolo: solo l’interessato, infatti, in omaggio al principio di vicinanza degli strumenti di prova (art. 2697 cod. civ.)[1], può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto[2]. Pertanto, trova integrale applicazione anche nel processo amministrativo la disciplina contenuta nell’art. 2697 c.c.[3] secondo la quale spetta a chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti, compresa la data di realizzazione dell’intervento edilizio[4].
Detta regola generale soffre un’eccezione, secondo ragionevolezza, nel caso in cui il privato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione in data utile dell’intervento elementi non implausibili e, dall’altro, il Comune fornisca elementi incerti, in ordine alla presumibile data di realizzazione dei manufatti ritenuti privi di titolo edilizio[5].
Dichiarazioni sostitutive di notorietà: irrilevanti
Tornando al caso specifico oggetto della sentenza in commento, i giudici hanno ribadito che le dichiarazioni sostitutive di notorietà non sono utili allo scopo, visto che alle stesse, nel processo amministrativo, non può riconoscersi alcun valore probatorio[6], in quanto si sostanziano in un mezzo surrettizio per introdurre la prova testimoniale senza i modi e le forme di cui all’art. 63, co. 3, cod. proc. amm. e possono costituire solo un mero indizio[7], di per sé irrilevante se non confortato da altri elementi gravi, precisi e concordanti.
Parimenti, secondo la giurisprudenza, non può riconoscersi rilevanza alle dichiarazioni provenienti dal dante causa dell’interessato, anche a prescindere dalla loro autenticità[8]; analoghe considerazioni valgono anche per le consulenze quali atti di parte[9].
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Fotografie, mappe catastali, dichiarazioni: inidonee
Nessun valore può riconoscersi ad una “fotografia a colori priva di data certa, che ritrae un bambino in un orto con un fabbricato sullo sfondo e annotazioni vergate a mano a commento”[10].
Parimenti, devono considerarsi “dichiarazioni prive di qualsivoglia riscontro obiettivo esterno e, come tali, inidonee allo scopo quelle rese dal coniuge dell’interessato in occasione della donazione a quest’ultimo del bene, nonché quattro dichiarazioni sostitutive di soggetti di cui non è data conoscere la relazione intercorrente con l’interessato né le modalità tramite cui hanno appreso dell’epoca di costruzione del bene”[11]; insufficienti devono considerarsi anche la “sola dichiarazione del costruttore, resa peraltro a distanza di ben 9 anni dall’asserita epoca di effettuazione dell’intervento” ai fini della dimostrazione della data di ultimazione dell’intervento[12] e una scrittura privata di (preliminare di) compravendita[13].
Le mappe catastali hanno solo valenza fiscale e dalle stesse non si può risalire con certezza all’epoca di costruzione di un manufatto[14]; la prova testimoniale “può svolgere esclusivamente un ruolo integrativo, nel caso in cui sia offerto un principio di prova documentale”[15].
Fatture di esecuzione lavori/acquisto materiali
Indiziari ma altamente probanti sono le fatture, le ricevute relative all’esecuzione dei lavori e/o all’acquisto dei materiali[16].
Rilievi aerofotogrammetrici
Diversamente, maggiore rilievo è riconosciuto ai rilievi aerofotogrammetrici[17]; questi ultimi, in particolare, costituiscono atti ricognitivi di carattere strumentale che, inserendosi in un procedimento preordinato all’emanazione di un provvedimento, assumono la stessa efficacia probatoria degli atti formatisi in seno alla stessa Amministrazione[18].
Spesso, nella prassi, è l’Amministrazione a servirsi di tali mezzi per contrastare le pretese del privato[19], con la conseguenza che, data la presunzione di legittimità di tali atti, incombe su quest’ultimo l’onere di fornire una prova contraria atta a superare tale presunzione.
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[1] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 19 ottobre 2020 n. 1472; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 19 ottobre 2018 n. 5984; sent. 10 aprile 2020, n. 2374.
[2] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 11 marzo 2023, n, 1738; sent. 22 ottobre 2021, n. 7118; sent. 2 gennaio 2020, n. 12; sent. 20 gennaio 2020, n. 454; sent. 4 ottobre 2019, n. 6720; sez. II, sent. 7 settembre 2020 n. 5382; sent. 24 luglio 2019, n. 5220; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sent. 27 luglio 2021, n. 8969; Latina, sez. I, sent. 2 marzo 2022, n. 207; sent. 17 febbraio 2022, n. 157 e sent. 8 giugno 2020 n. 194; TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 8 marzo 2022, n. 1577; sez. VIII, sent. 3 giugno 2019, n. 2986; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 19 ottobre 2020, n. 1472; TAR Veneto, sez. II, sent. 12 febbraio 2020, n. 145 e sent. 23 ottobre 2019 n. 1122; TAR Sardegna, sez. II, sent. 13 marzo 2019 n. 218; sent. 6 giugno 2018, n. 552; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 14 settembre 2020, n. 1454; TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 marzo 2020, n. 201.
[3] Corrispondente, ora, all’art. 64, comma 1, del Decreto Legislativo n. 104/2010 – Codice del processo amministrativo.
[4] TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, sent. 28 ottobre 2021, n. 885
[5] TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. 21 febbraio 2020, n. 84; TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 15 gennaio 2013, n. 290; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 16 ottobre 2020, n. 1443: “Tuttavia, la giurisprudenza (cfr., p. es., Cons. St., VI, 18 luglio 2016 n. 3177; id., 19 ottobre 2018 n. 5988; id., 13 novembre 2018 n. 6360) ammette un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (p. es., aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti o circostanze rilevanti) e, dall’altro, o la P.A, non analizzi debitamente tali elementi o vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio”.
[6] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 20 aprile 2020, n. 2524; sent. 4 marzo 2019, n. 1476; sent. 9 luglio 2018, n. 4168; sez. IV, sent. 30 marzo 2018, n. 2020; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 1° marzo 2022, n. 1375; Salerno, sez. II, sent. 19 ottobre 2020 n. 1472; TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. 17 febbraio 2022, n. 157; TAR Veneto, sez. II, sent. 12 febbraio 2020, n. 145; TAR Toscana, sez. III, sent. 29 ottobre 2019, n. 1456.
[7] TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 marzo 2020, n. 201; TAR Veneto, sez. II, sent. 12 febbraio 2020, n. 145; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 17 dicembre 2019, n. 211.
[8] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 14 settembre 2020, n. 1454.
[9] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. 1° marzo 2022, n. 1375.
[10] TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. 2 marzo 2022, n. 207.
[11] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 16 ottobre 2020, n. 1443.
[12] TAR Veneto, sez. II, sent. 23 ottobre 2019, n. 1122.
[13] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 11 ottobre 2019 n. 1727.
[14] TAR Abruzzo, L’Aquila, sent. 13 febbraio 2020, n. 55.
[15] TAR Veneto, sez. II, sent. 5 marzo 2019 n. 288; TAR Piemonte, sez. II, sent. 12 novembre 2015, n. 1557.
[16] TAR Sardegna, sez. II, sent. 13 marzo 2019 n. 218; sent. 6 giugno 2018, n. 552; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 7 luglio 2014, n. 3414.
[17] Il TAR Lazio, Roma, sez. II bis, nella sent. 27 luglio 2021, n. 8969, ha affermato che devono ritenersi idonee a comprovare, con ragionevole certezza, la risalenza delle opere ad epoca antecedente all’introduzione del regime della licenza edilizia (oggi permesso di costruire) le seguenti allegazioni: a) l’ingrandimento fotografico prodotto e tratto da una aerofotografia eseguita in data 6 giugno 1967, la quale fornisce evidenza della sussistenza, già a quella data, del manufatto; b) la relazione asseverata dal tecnico di parte, nella quale vengono considerati localizzazione, materiali e tecnica costruttivi, con valutazioni non irragionevoli né inattendibili sul piano della plausibilità, anche alla luce dell’assenza dei requisiti stabiliti per l’abitabilità e per una destinazione a garage, per il quale difetta la presenza di carrabili, consente di ritenere comprovata la realizzazione dell’opera al tempo dell’edificazione del villino e, dunque, agli inizi degli anni ’60.
[18] TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 8 marzo 2022, n. 1577.
[19] Ad esempio, il TAR Lazio, Latina, sez. I, nella sent. 17 febbraio 2022, n. 157, ha confermato l’insufficienza di una dichiarazione sulla base di un rilievo aerofotografico, corredato da visura storica reperita tramite l’applicazione “Google Earth pro”, da cui si evinceva che, alla data della dichiarazione, l’opera non era stata realizzata.
Immagine: iStock/ChiccoDodiFC
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