Permesso di costruire, quando il silenzio assenso è valido (e quando no)

Documenti e procedure

La vicenda esaminata dalla Corte è piuttosto recente. Inizia infatti nel 2022 con la presentazione di un permesso di costruire risultato però carente di parte della documentazione, nello specifico la documentazione energetica. Il Comune aveva negato la dichiarazione di formazione dell’atto per il trascorso del termine e l’interessata aveva presentato ricorso al TAR dell’Abruzzo.

Il Tribunale si era espresso in favore del Comune confermando che il silenzio assenso non si era formato per mancanza della documentazione necessaria a far ritenere giuridicamente valido il permesso di costruire. Posizione ribadita dal Consiglio di Stato, che fa propria la linea in favore della semplificazione da non intendersi, però, come modalità per aggirare i vincoli di legge per inefficienza dell’amministrazione.

Conformità e configurabilità

Per prima cosa infatti la Corte ricorda che il silenzio assenso si forma a seguito del decorso del termine stabilito “a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta”.

In questa prospettiva, non impedisce la formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica (sentenza 3476/2022), o in generale la presentazione di una domanda “non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale. Diverso invece il caso di una “radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza” che si ha quando questa è carente degli elementi essenziali che la rendono valida.

I documenti essenziali

Nel caso specifico del permesso di costruire, l’art. 20, comma 1, del TUE individua tassativamente la documentazione per la configurabilità dell’atto per il quale occorrono:

• titolo di legittimazione;
• elaborati progettuali;
• altri documenti previsti dalla Parte II del TUE (normativa tecnica) nei casi in cui alcune specifiche documentazioni sono previste come necessarie e da presentare preventivamente (ad es. barriere architettoniche);
• dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle normative di settore con esplicito riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e di efficienza energetica.

La lista è precisa e non ci sono eccezioni: o tutta la documentazione è presente, o la domanda non è a norma.
Nel caso trattato mancava la dichiarazione del progettista sul rispetto delle disposizioni in materia di efficienza energetica e il deposito dell’attestazione di prestazione energetica.

L’interessata nel ricorso aveva sostenuto che la richiesta di integrazione della documentazione da parte della pubblica amministrazione sarebbe dovuta intervenire entro il termine di conclusione del procedimento. I giudici hanno però rilevato che l’amministrazione ha il dovere di intervenire soltanto quando si tratta di atti a norma di legge, non anche quando la domanda sia priva della documentazione essenziale e come tale di fatto irricevibile.

Cosa non blocca il silenzio assenso

La sentenza chiarisce altrettanto nettamente cosa non impedisce la formazione del titolo tacito:

• la mancanza di documenti richiesti da leggi regionali o regolamenti edilizi, ma non dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001: la domanda è “incompleta” ma “configurabile”, e se la PA non chiede le integrazioni nei termini il silenzio assenso si forma lo stesso;
• la difformità urbanistica o la non conformità della domanda alla normativa vigente: il titolo si forma per silentium ed è eventualmente soggetto ad autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, ma non è impedito dalla non conformità sostanziale;
• la mancata richiesta di integrazioni da parte della PA per documenti non essenziali: l’inerzia dell’amministrazione su documentazione accessoria non può essere convertita in argomento per negare la formazione del titolo.

Un chiarimento ulteriore riguarda le richieste di regolarizzazione su elementi essenziali: quando si tratta di mere precisazioni su aspetti di dettaglio che non incidono sull’identificazione dell’intervento, anche queste devono essere formulate entro i termini di legge, e la loro eventuale omissione non blocca il silenzio assenso.

Quando il silenzio assenso non si forma

Restano fuori dal meccanismo, indipendentemente dalla completezza della documentazione, tutti i casi in cui la legge non consente il titolo tacito o prevede effetti diversi, ossia:

• interventi disciplinati dalla legislazione speciale sul Piano casa, la cui istanza non è riconducibile al modello dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001;
• permesso di costruire in presenza di vincoli paesaggistici, ambientali, idrogeologici o culturali, salvo preventivo assenso favorevole dell’autorità competente;
• permesso di costruire in deroga ex art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, che richiede valutazione discrezionale del Consiglio comunale;
• proroga del permesso di costruire scaduto, che implica valutazioni di opportunità non surrogabili mediante il dispositivo di semplificazione;
• accertamento di conformità ex art. 36 TUE in caso di assenza di titolo o totale difformità, fattispecie soggetta al silenzio rifiuto;
• erroneo ricorso alla SCIA quando la legge impone inequivocabilmente il ricorso al permesso di costruire, in quanto la legge in tale ipotesi non ricollega alla dichiarazione di parte un siffatto effetto, che resta riservato invece al provvedimento amministrativo.

Un elenco tassativo e definitivo, indispensabile da tener presente per non commettere errori di valutazione.

Tabella di riepilogo