Costruire una veranda o una pergotenda: che titolo edilizio serve?

Ecco la selezione delle sentenze più interessanti della scorsa settimana; gli argomenti oggetto delle pronunce sono: 1) quale titolo edilizio è necessario per una pergotenda? 2) e per una veranda? 3) il calcolo degli oneri di urbanizzazione per la ristrutturazione di un edificio risalente; 4) parcheggi obbligatori: gli oneri concessori; 5) l’annullamento del permesso di costruire: descrizione dell’infedele prospettazione dello stato dei luoghi; 6) fascia di rispetto autostradale: natura del vincolo; 7) recinzione con rete metallica e senza opere murarie: quale titolo edilizio è necessario?
Noterete che sono 7 sentenze anziché 5: il motivo è che per Pasqua eravamo più buoni… ma non abituatevi!

Veranda: che titolo serve?

La chiusura di un balcone con una verandatura in alluminio costituisce una vera e propria ristrutturazione, che necessita del titolo abilitativo del permesso di costruire. In tal senso, sul piano qualificatorio, precipuo rilievo assume la creazione di un nuovo volume, incidente anche sotto il profilo della alterazione dei prospetti e della sagoma dell’edificio.

La realizzazione di una veranda rappresenta un intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio con incremento delle superfici e dei volumi, come tale, subordinato a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, co., D.P.R. n. 380 del 2001, non essendosi, al riguardo, in giurisprudenza mai dubitato che “Gli interventi edilizi che determinano una variazione planovolumentrica e architettonica dell’immobile nel quale vengono realizzati, quali le verande edificate sulla balconata di un appartamento, sono soggetti al preventivo rilascio del permesso di costruire.

Ciò in quanto, in materia edilizia, una veranda è da considerarsi, in senso tecnico – giuridico, un nuovo locale autonomamente utilizzabile e difetta normalmente del carattere di precarietà, trattandosi di opera destinata a non sopperire ad esigenze temporanee e contingenti con la sua successiva rimozione, ma a durare nel tempo, ampliando così il godimento dell’immobile” (T.A.R. Napoli sez. IV, 15/01/2015, n. 259). In particolare la chiusura di una veranda, a prescindere dalla natura dei materiali all’uopo utilizzati, costituisce comunque un aumento volumetrico, anche ove realizzata con pannelli in alluminio, atteso che, in materia urbanistico – edilizia, il presupposto per l’esistenza di un volume edilizio è costituito dalla costruzione di almeno un piano di base e due superfici verticali contigue, così da ottenere una superficie chiusa su un minimo di tre lati (cfr. T.A.R. Napoli sez. IV, 15/01/2015, n. 259).

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Pergotenda: non serve il permesso di costruire

La struttura costituita da due pali poggiati sul pavimento di un terrazzo a livello e da quattro traverse con binario di scorrimento a telo in pvc, ancorata al sovrastante balcone e munita di copertura rigida a riparo del telo retraibile (c.d. pergotenda) non configura né un aumento del volume e della superficie coperta, né la creazione o la modificazione di un organismo edilizio, né l’alterazione del prospetto o della sagoma dell’edificio cui è connessa, in ragione della sua inidoneità a modificare la destinazione d’uso degli spazi interni interessati, della sua facile e completa rimovibilità, dell’assenza di tamponature verticali e della facile rimovibilità della copertura orizzontale: la stessa va pertanto qualificata come arredo esterno, di riparo e protezione, funzionale alla migliore fruizione temporanea dello spazio esterno all’appartamento cui accede ed è riconducibile agli interventi manutentivi liberi, ossia non subordinati ad alcun titolo abilitativo ai sensi dell’art. 6, comma 1, del Testo Unico Edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380).

Ovviamente, nel caso in cui nella pergotenda si installino delle tamponature laterali idonee a creare un volume, non si è dinanzi ad un’ipotesi di attività edilizia libera ma serve un vero e proprio titolo edilizio, solitamente individuato nel permesso di costruire; nel caso sottoposto all’attenzione dei giudici romani, in particolare, si era avuta la tamponatura con policarbonato trasparente dei tre lati originariamente aperti della pergotenda, oltre alla realizzazione di porte di accesso laterali: di conseguenza, “le chiusure verticali e la presenza di porte di accesso, seppure in materiale leggero e facilmente amovibile, impediscono di considerare la stessa come un arredo esterno, funzionale alla fruizione temporanea del terrazzo, essendo, al contrario, riconoscibile una vera e propria opera di ristrutturazione edilizia, in quanto rivolta a modificare l’appartamento mediante la trasformazione del terrazzo in un ambiente tendenzialmente chiuso”.

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Ristrutturazione di un edificio risalente: oneri di urbanizzazione

In linea generale, gli oneri di urbanizzazione assolvono alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti.

È pertanto pienamente condivisibile il principio, ripetutamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui “qualora il progetto riguardi la ristrutturazione o il cambio di destinazione d’uso di un edificio preesistente, il suo impatto è destinato ad incidere su una zona già urbanizzata, per cui la sua incidenza sarà data dalla consistenza del nuovo intervento, con conseguente sussistenza del correlativo onere contributivo in ragione del solo incremento del carico urbanistico, detratto l’impatto già esistente.” (Cons. St., Sez. V, 13 maggio 2014, n. 2437)

Orbene, nel caso di un immobile costruito in un’epoca in cui non vigeva ancora l’istituto del contributo concessorio, introdotto nell’ordinamento urbanistico con la Legge Bucalossi n. 10 del 1977, “il relativo onere deve ritenersi assolto virtualmente, giacché, in difetto di un’imputazione virtuale del pregresso, alla sopravvenuta disciplina impositiva verrebbe data un’inammissibile applicazione retroattiva.” (Consiglio di Stato, sez. VI, 02/07/2015, n. 3298).

Ne consegue che il contributo per gli oneri di urbanizzazione deve essere computato al solo incremento di carico urbanistico che le opere in sanatoria hanno apportato, sottratto l’importo imputabile al carico urbanistico generato dall’edificio preesistente.

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Parcheggi obbligatori: oneri concessori

Ai sensi dell’art. 11, co. 1, della legge n. 122 del 1989 (c.d. legge Tognoli), “le opere e gli interventi previsti dalla presente legge costituiscono opere di urbanizzazione anche ai sensi dell’articolo 9, primo comma, lettera f), della legge 28 gennaio 1977, n. 10”.

Tale ultima norma, che prevedeva l’esonero dal pagamento del contributo di concessione “per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”, è stata abrogata dall’art. 136, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, ma è stata riprodotta integralmente dall’art. 17, comma 3, dello stesso D.P.R..

Allo stato attuale, pertanto, si deve ritenere che, ai sensi del coordinato disposto dell’art. 11, comma 1, L. n. 122 del 1989 e dell’art. 17, comma 3, lett. c), D.P.R. n. 380 del 2001, la realizzazione dei parcheggi obbligatori, nella misura richiesta dalla legge (ossia, almeno 1 mq. ogni 10 mc. di costruzione, ex comma 2 art. 2 della Legge Tognoli, che ha modificato l’art. 41-sexies della Legge urbanistica n. 1150/1942), è esonerata dall’onere di pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione (cfr., in termini, Consiglio di Stato, Sezione IV, 22 novembre 2011, n. 6154; T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione II, 17 aprile 2007, n. 1779; T.A.R. Campania, Napoli, Sezione IV, 16 luglio 2004, n. 10364).

Annullamento del permesso di costruire: l’infedele prospettazione dello stato dei luoghi

Secondo i principi giurisprudenziali enucleati dal Consiglio di Stato, poi sostanzialmente confluiti nell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, “i presupposti per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio con effetti ex tunc sono l’illegittimità originaria del provvedimento, l’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione diverso dal mero ripristino della legalità, l’assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari e non ultima una più puntuale e convincente motivazione allorché la caducazione intervenga ad una notevole distanza di tempo (cfr. fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 27/11/2010 n. 8291; Sez. IV, n. 2885 del 2016; Sez. IV, n. 2908 del 2016)”: così, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 25/1/17 n. 293.

L’infedele prospettazione dello stato dei luoghi incide certamente sull’onere motivazionale dell’Amministrazione relativo alla comparazione tra interesse pubblico e privato e all’affidamento riposto dal richiedente sul mantenimento del manufatto, non potendo l’interessato medesimo vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un beneficio ottenuto attraverso l’induzione in errore dell’Amministrazione procedente (ex multis, Consiglio di Stato, IV, 24 dicembre 2008, n. 6554; Consiglio di Stato, V, 8 novembre 2012, n. 5691; T.A.R. Puglia, Lecce, III, 21 febbraio 2005, n. 686, T.A.R. Campania, Napoli, VIII, 19 maggio 2015, n. 2791), (errore) determinato dallo stesso soggetto richiedente, ma pur sempre a condizione che l’Amministrazione descriva puntualmente l’infedele rappresentazione dei luoghi e motivi adeguatamente in ordine all’incidenza sostanziale della difformità tra quanto dichiarato e quanto esistente in ordine alla legittimità del permesso di costruire.

Fascia di rispetto autostradale: natura del vincolo

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il vincolo di inedificabilità sulla fascia stradale (o autostradale) ex D.M. n. 1404/968 ha carattere assoluto, con la conseguenza che le distanze di rispetto vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni (v. Cons. Stato, sez. IV, 15.4.2013 n. 2062; 13/2/2010 n. 772; T.A.R. Calabria –CZ- 23/3/2015 n. 523; T.A.R. Liguria sez. I, 12/3/2015 n. 276).

Alla luce dell’esistenza di tale vincolo di inedificabilità assoluta, l’opera realizzata in violazione non è condonabile.

Recinzione con rete metallica senza opere murarie: non serve il permesso di costuire

Come affermato dalla giurisprudenza, “la valutazione in ordine alla necessità del titolo abilitativo edilizio per la realizzazione di opere di recinzione va effettuata sulla scorta dei seguenti due parametri: natura e dimensioni delle opere e loro destinazione e funzione. Di conseguenza, si ritengono esenti dal regime del permesso di costruire solo le recinzioni che non configurino un’opera edilizia permanente, bensì manufatti di precaria installazione e di immediata asportazione (quali, ad esempio, recinzioni in rete metalliche, sorretta da paletti in ferro o di legno e senza muretto di sostegno), in quanto entro tali limiti la posa in essere di una recinzione rientra tra le manifestazioni del diritto di proprietà, che comprende lo “ius excludendi alios” o, comunque, la delimitazione delle singole proprietà. Viceversa, è necessario il titolo abilitativo quando la recinzione costituisca opera di carattere permanente, incidendo in modo durevole e non precario sull’assetto edilizio del territorio, come ad esempio se è costituita da un muretto di sostegno in calcestruzzo con sovrastante rete metallica o da opera muraria” (in termini, T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 15 settembre 2015, n. 1236; in senso conforme, T.A.R. Piemonte Torino, sez. II, 15 settembre 2015, n. 1342; T.A.R. Umbria, sez. I, 7 agosto 2013, n. 434; T.A.R. Salerno, sez. I, 7 marzo 2011, n. 430).

L’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, inoltre, è nel senso di ritenere “che più che all’astratto genus o tipologia di intervento edilizio (sussumibile nella categoria delle opere funzionali a chiudere i confini sui fondi finitimi) occorrere far riferimento all’impatto effettivo che le opere a ciò strumentali generano sul territorio: con la conseguenza che si deve qualificare l’intervento edilizio quale nuova costruzione (con quanto ne consegue ai fini del previo rilascio dei necessari titoli abilitativi) quante volte abbia l’effettiva idoneità di determinare significative trasformazioni urbanistiche e edilizie” (Cons. Stato, VI, 4 gennaio 2016, n. 10 e 4 luglio 2014, n. 3408).

Sulla base di tale approccio sostanzialista, attento al rapporto effettivo dell’innovazione con la preesistenza territoriale e che prescinde dal mero e astratto nomen iuris utilizzato per qualificare l’opera realizzata, è possibile affermare che una recinzione costituita da rete metallica sorretta da paletti in ferro a “T”, senza opere murarie, avente un ridotto impatto visivo e quindi non comportante una permanente e apprezzabile alterazione dello stato dei luoghi, non richiede il previo rilascio di un titolo edilizio: diversamente, la realizzazione di muri di cinta, cordoli in calcestruzzo o simili vanno assoggettati al regime della DIA o, in seguito, della SCIA ovvero al regime del permesso di costruire, a seconda della loro entità e dell’impatto, per dimensioni e tipologia, che generano sull’ambiente circostante in termini di trasformazione urbanistica o edilizia.

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In collaborazione con www.studiolegalepetrulli.it