Conferenza di Servizi, analisi della nuova disciplina già in vigore

Premessa. La conferenza di servizi è nata con la legge 241/1990 “legge generale sul procedimento amministrativo”, successivamente la specifica disciplina è stata modificata dalle leggi 340/2000; 15/2005; 69/2009;122/2010; 134/2012; 221/2012; 164/2014 e da ultimo è stata completamente riscritta dal D.Lgs. 127/2016, in vigore dal 28 luglio 2016.

Le disposizioni di riferimento nella predetta L. 241/990 sono: l’art. 14 “Conferenze di servizi”; l’art. 14-bis “Conferenza semplificata”; l’art. 14-ter “Conferenza simultanea”; l’art. 14-quater “Decisione della conferenza di servizi”; l’art. 14-quinquies “Rimedi per le amministrazioni dissenzienti”.

La conferenza di servizi non è un organo distinto della Pubblica Amministrazione ma è uno strumento procedurale di semplificazione di carattere generale, che ha lo scopo di rendere più snello e veloce il procedimento.

Una volta indetta la conferenza di servizi, le amministrazioni possono esprimere il loro parere soltanto al suo interno.

Con la riforma operata dal D.Lgs. 127/2016 che ha introdotto la conferenza telematica asincrona, la quale prevede l’acquisizione di pareri senza una riunione contestuale delle amministrazioni interessate al procedimento, è venuto a snaturarsi il modello previgente di conferenza che prevedeva, sempre, l’interlocuzione diretta ed il confronto delle posizioni rappresentate dalle diverse amministrazioni portatrici di interessi pubblici.

La conferenza di servizi simultanea in modalità sincrona, cioè con la riunione delle amministrazioni interessate, è ora prevista solo in relazione a particolare complessità delle determinazioni da assumere.

La determinazione finale della conferenza sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta, atto di assenso comunque denominato, che doveva essere espresso da ogni singola amministrazione.

La riforma del d.lgs. 127/2016

Il 28 luglio 2016 è entrato in vigore il decreto legislativo n. 127 del 30 giugno 2016, recante “Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124” (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 162 del 13 luglio).

Il decreto legislativo, al Titolo I “Disciplina generale della conferenza di servizi” reca le modifiche alla conferenza di servizi attraverso la riscrittura degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, al Titolo II “Disposizioni di coordinamento con le discipline settoriali della conferenza di servizi” reca gli articoli di coordinamento della conferenza di servizi con le discipline settoriali, in materia di edilizia, sportello unico per le attività produttive, autorizzazione unica ambientale, valutazione dello studio di impatto ambientale ed autorizzazione paesaggistica.

L’art. 7 “Disposizione transitoria” del decreto, sancisce che le nuove norme si applicano ai procedimenti avviati successivamente alla data della sua entrata in vigore.

I principi innovativi della nuova conferenza di servizi sono:

• riduzione dei tempi e dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria;
• differenziazione dei lavori della conferenza secondo il principio di proporzionalità che prevede la conferenza semplificata senza la presenza fisica dei partecipanti per tutti i procedimenti escluso quelli più complessi per i quali è prevista la conferenza simultanea con la presenza fisica (anche in modalità telematica) delle amministrazioni interessate;
• nella conferenza simultanea, le amministrazioni (anche quelle statali), partecipano con un rappresentante unico;
• tempi certi: ogni tipo di conferenza di servizi ha una durata certa, con limiti temporali per le integrazioni documentali;
• le conclusioni devono essere espresse con chiarezza e in modo inequivoco. Si considera acquisito l’assenso delle amministrazioni che non si siano espresse;
• introduzione del potere di autotutela rispetto alla decisione della conferenza.

Tipologie di conferenze

L’art. 14 della L. 241/1990, rubricato “Conferenze di servizi” delinea tre tipologie di conferenze: istruttoria, preliminare, decisoria.

La conferenza di servizi istruttoria
è facoltativa e può essere indetta dall’amministrazione procedente o su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o dal privato interessato, per un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti.

Si svolge con le modalità previste per la conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis) o con modalità diverse definite dall’amministrazione procedente.

La conferenza preliminare
è facoltativa e può essere indetta per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi, su richiesta dell’interessato corredata da uno studio di fattibilità, al fine di verificare le condizioni per ottenere i necessari nulla osta, autorizzazioni, concessioni, atti di assenso comunque denominati sul progetto definitivo. L’amministrazione procedente ricevuta la richiesta valuta l’opportunità di convocare la conferenza.

Nelle procedure per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza preliminare si esprime sul progetto di fattibilità tecnico-economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere sul progetto definitivo, i nulla osta e gli atti di assenso necessari.

Si svolge con le modalità previste per la conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis) con termini che possono essere ridotti fino alla metà. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono esprimere le proprie determinazioni, l’amministrazione procedente, entro 5 giorni, le trasmette al richiedente.

In seguito, ricevuto il progetto definitivo, l’amministrazione deve svolgere la conferenza simultanea, nelle modalità e tempi di cui all’art- 14-bis, comma 7 e art. 14-ter. 

La conferenza decisoria
è obbligatoria e deve sempre essere indetta quando la conclusione di un procedimento è subordinata all’acquisizione di pareri, intese, nulla osta, atti di assenso comunque denominati, resi da diverse amministrazioni e/o dai gestori di beni o servizi pubblici.

Di norma si svolge in forma semplificata e asincrona (art. 14-bis); si volge in forma simultanea e sincrona (art. 14-ter) per i progetti di maggiore complessità o su richiesta motivata di altre amministrazioni o del privato interessato.

Per i progetti sottoposti a VIA, tutti i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta, gli atti di assenso comunque denominati, sono acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’art. 25, comma 3 del D.Lgs. 152/2006, che si svolge in modalità simultanea sincrona. 

I lavori della conferenza

Con riferimento allo svolgimento dei lavori della conferenza, il D.Lgs. 127/2016 introduce due modalità:

• la conferenza di servizi semplificata con modalità asincrona, cioè senza “riunioni in presenza”;
• la conferenza di servizi simultanea in modalità sincrona, cioè con “riunioni in presenza”; la presenza essere anche in modalità telematica.

La conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis)

È la modalità per acquisire i pareri sui progetti di minor complessità e sarà dunque quella maggiormente utilizzata.

Si svolge in modalità asincrona e dunque senza la presenza fisica dei partecipanti attorno ad un tavolo.

La comunicazione che l’amministrazione procedente invia alle altre amministrazioni interessate per l’avvio dei lavori della Conferenza, deve avere precisi contenuti (espressamente indicati al comma 2 dell’art. 14-bis). Deve indicare l’oggetto della conferenza e deve fissare i termini perentori entro quelli massimi indicati dalla legge per le richieste di integrazioni (non superiore a giorni 15) e per le determinazioni delle amministrazioni coinvolte (non superiore a 45 giorni fermo il rispetto dei termini di conclusione del procedimento, che diventano 90 salvo diversi termini previsti dalla legge o dai regolamenti per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della tutela della salute pubblica).

Inoltre deve indicare la data dell’eventuale riunione in modalità sincrona, per l’eventualità che si verifichino i casi per i quali dalla conferenza semplificata si passa alla conferenza simultanea che deve svolgersi entro 10 giorni dalla scadenza dei termini assegnati alle amministrazioni per le loro determinazioni.

L’iter prevede:
INDIZIONE DELLA CONFERENZA – l’amministrazione procedente (AP) indice la conferenza entro 5 giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, qualora il procedimento sia ad iniziativa di parte. L’AP invia (esclusivamente) per via telematica con le modalità previste all’art. 47 del D.Lgs. 82/2005 “Codice dell’Amministrazione Digitale” (pec, mail, piattaforma telematica) la documentazione alle amministrazioni e ai gestori di pubblici servizi interessati. L’indizione della Conferenza, a termine dell’art. 7 della L. 241/1990 va inviata anche ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti; ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento; ai controinteressati se individuati o facilmente individuabili.

RICHIESTA INTEGRAZIONI – SOSPENSIONE TERMINI – L’AP indica il termine perentorio non superiore a 15 giorni entro il quale le amministrazioni ed i gestori di beni o pubblici servizi interessati possono effettuare richieste di integrazioni e chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso delle amministrazioni interessate e non direttamente acquisibili. L’AP acquisite le richieste di integrazioni dalle altre amministrazioni e dai gestori di pubblici servizi, invia un’unica richiesta di integrazioni all’interessato. In questo caso i termini sono sospesi per una sola volta e per un periodo massimo di giorni 30.

DETERMINAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI – Il termine perentorio, stabilito dall’AP entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni, non può essere superiore a giorni 45 che diventano 90 giorni, fatti salvi termini diversi stabiliti da norme di legge o regolamenti per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini. L’assenso o il dissenso deve essere congruamente motivato. Ove possibile devono essere indicate le modifiche necessarie per l’assenso. Le eventuali condizioni devono essere formulate in modo chiaro ed analitico e deve essere indicato se derivano da un vincolo di normativa o se sono discrezionali e perseguono la finalità di miglior tutela dell’interesse pubblico.

La mancata risposta nei termini indicati equivale ad assenso senza condizioni.

Non trova applicazione il silenzio assenso nei casi in cui disposizioni dell’Unione Europea prevedano il provvedimento espresso (VIA, AIA, emissioni in atmosfera, ecc.)

DETERMINAZIONE CONCLUSIVA – L’AP entro giorni 5 lavorativi dalla scadenza del termine assegnato alle amministrazioni e ai gestori di beni o servizi pubblici interessati, assume la motivata determinazione conclusiva della conferenza che sostituisce tutti gli atti di assenso comunque denominati.

La determinazione può essere:

1. positiva nel caso in cui:
   – tutti i pareri siano favorevoli e senza condizioni;
   – l’amministrazione non si sia pronunciata (silenzio-assenso) o in caso di determinazione non motivata e non pertinente;
   – siano state espresse condizioni e prescrizioni, che, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, possano essere accolte senza modifiche sostanziali alla decisione della conferenza
2. negativa nel caso di uno o più dissensi che l’amministrazione procedente ritenga non superabili. In questo caso, la determinazione di conclusione negativa della conferenza produce l’effetto di rigetto della domanda. Nei procedimenti ad istanza di parte, la determinazione produce gli effetti della comunicazione di preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis L. 241/1990. Entro 10 giorni il privato può presentare osservazioni che l’amministrazione procedente deve trasmettere entro 5 giorni lavorativi alle altre amministrazioni coinvolte, avviando una nuova conferenza semplificata per l’esame delle osservazioni. Dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza. Se il privato non presenta osservazioni, trascorsi i 10 giorni, l’AP assume la determinazione negativa conclusiva.
3. eventuale passaggio dalla conferenza semplificata alla conferenza simultanea – la riunione in modalità sincrona, cioè con la presenza simultanea dei rappresentanti delle amministrazioni, si svolge nel caso in cui l’AP ravvisi la possibilità di superare il dissenso manifestato da una o più amministrazioni, o nel caso di atti di assenso condizionati che richiedano modifiche sostanziali al progetto. La riunione per la nuova valutazione contestuale, si svolge nella data già fissata nella comunicazione iniziale di indizione della conferenza, che deve essere entro 10 giorni dalla scadenza del termine assegnato alle amministrazioni per i pareri (45 o 90 giorni salvo maggiori previsti da legge o regolamento).

A questa conferenza partecipa un rappresentante unico per ogni amministrazione statale, regionale, locale.

I lavori si concludono entro 45 giorni dalla prima riunione.

La conferenza di servizi simultanea (art. 14-ter)

La conferenza di servizi simultanea in modalità sincrona (cioè con la riunione) può avere luogo:

• nel caso in cui la conferenza da semplificata proceda e sfoci nella modalità simultanea (dunque nel caso in cui nella conferenza semplificata siano stati acquisiti atti di dissenso superabili o di assenso condizionato che comportano modifiche sostanziali al progetto);
• nel caso in cui l’amministrazione riceva un progetto definitivo a seguito dell’esito della conferenza preliminare;
• nel caso di progetti di particolare complessità, su motivata valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente;
• su richiesta motivata di altre amministrazioni o del privato interessato;
• nel caso di progetto sottoposto a VIA come previsto dall’art. 25, comma 3 del D.lgs. 152/2006.

La conferenza si svolge con una o più riunioni, con la partecipazione contestuale dei rappresentanti delle amministrazioni competenti e dei gestori di beni o servizi pubblici. La partecipazione può essere anche in via telematica.

Ogni amministrazione partecipa con un rappresentante unico.

Le Regioni e gli Enti Locali definiscono in autonomia la modalità di designare il loro rappresentante unico. Per le amministrazioni statali centrali il rappresentante unico è nominato dal Presidente del Consiglio, per quelle periferiche dal Prefetto.

Il rappresentante unico può fare partecipare, in funzione di supporto, funzionari delle altre amministrazioni, che possono esprimere al rappresentante unico il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.

I proponenti ed i soggetti interessati possono essere invitati a partecipare alle riunioni.

I lavori della conferenza devono concludersi entro 45 giorni dalla prima riunione; il termine diventa di 90 giorni, nel caso di decisioni “particolarmente complesse” o qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.

L’iter prevede:
INDIZIONE DELLA CONFERENZA – L’AP entro 5 giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte, o su richiesta di altre amministrazioni, indice la conferenza e comunica l’oggetto della conferenza, trasmette la documentazione necessaria ed indica il termine non superiore a giorni 15 per le richieste di eventuali integrazioni;

PRIMA RIUNIONE – si tiene nella data indicata dall’AP. I rappresentanti vi partecipano anche in via telematica;

RIUNIONI INTERMEDIE – eventuali, fissate dall’AP;

CONCLUSIONE LAVORI – entro 45 o 90 giorni dalla data della prima riunione, fermo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento.

DETERMINAZIONE CONCLUSIVA – L’AP adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti e la trasmette alle amministrazioni ed ai gestori di beni o servizi pubblici coinvolti, ai proponenti.

Decisione della conferenza (art. 14-quater)

Le caratteristiche e gli effetti delle determinazioni della conferenza, sono fissate all’art. 14-quater della L. 241/1990.

La determinazione motivata che conclude la conferenza, sostituisce, ad ogni effetto, tutti gli atti di assenso, comunque denominati di competenza delle amministrazioni e dei gestori dei servizi pubblici interessati.

Si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni o che non abbia espresso la propria posizione, oppure che abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni non pertinenti con l’oggetto della conferenza.

La determinazione di approvazione o rigetto può risultare assunt:

• con unanime approvazione ed in tal caso è immediatamente efficace;
• sulla base delle “posizioni prevalenti”; in tal caso se sono stati espressi dissensi qualificati, l’efficacia è sospesa per giorni 10 dalla sua comunicazione alle amministrazioni interessate. Entro tale termine le amministrazioni possono proporre opposizione avverso la decisioni. La proposizione di opposizione sospende l’efficacia della determinazione di conclusione della conferenza.

La formula “posizioni prevalenti”, già presente nella normativa previgente la modifica del D.Lgs. 127/2016, non è priva di difficoltà applicativa, fermo il principio che è quindi possibile fare a meno dell’assenso di talune amministrazioni pubbliche coinvolte.

Non vi è quindi un meccanismo di maggioranza e non ci sono poteri di veto, ma la prevalenza andrà stabilita sulla base del ruolo che le diverse amministrazioni assumono in conferenza, con riguardo al potere che ciascuna di esse avrebbe di condizionare l’esito del procedimento, alle leggi di settore, all’importanza istituzionale della singola amministrazione.

Non vi è quindi una modalità “scientifica” per stabilire quali siano le posizioni prevalenti e di conseguenza l’applicazione della norma non risulterà priva di incertezze e di interpretazioni.

Non è neppure precisato se la decisione sfavorevole della conferenza, produca gli effetti previsti dall’art. 10-bis L. 241/1990 relativo alla comunicazione del preavviso di rigetto nelle istanze di parte così da consentire al privato di presentare memorie e documenti a sostegno delle proprie ragioni.

Questo aspetto procedimentale non risulta dalla legge menzionato. Considerato che gli interessati possono essere invitati in conferenza, si potrebbe ritenere, nel silenzio della norma, che la finalità partecipativa ed il contraddittorio siano già stati assolti in sede di conferenza. Ma si potrebbe, per contro, anche sostenere che il preavviso di rigetto deve comunque essere comunicato non avendolo la norma espressamente escluso.

Leggi anche (articolo di luglio):

https://ediltecnico.it/42682/riforma-madia-conferenza-servizi-novita-in-vigore-13-giorni/

Rimedi per amministrazioni dissenzienti (art. 14-quinquies)

L’art. 14-quinques disciplina i rimedi che possono attivare le amministrazioni contrarie alla decisone della conferenza di serviziì, a condizione che prima della conclusione della conferenza abbiano espresso il modo inequivoco e motivato il proprio dissenso.

Entro 10 giorni dalla comunicazione della decisione conclusiva, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Per le amministrazioni statali l’opposizione va proposta al Ministro competente.

Possono proporre opposizione anche le amministrazioni delle regioni e delle province autonome (Trento e Bolzano) per le materie di stretta competenza locale.

La proposizione dell’opposizione sospende del’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi.

Il seguito è disciplinato ai commi 4, 5, 6 dell’art. 14-quinquies: entro 15 giorni la Presidenza del CM indice una riunione con le amministrazioni che hanno espresso il dissenso e con quelle che hanno partecipato alla conferenza per raggiungere un accordo. In tale riunione, in attuazione dei principi di leale collaborazione, le amministrazioni formulano le proprie proposte.

Se alla conferenza hanno partecipato anche amministrazioni delle regioni e delle province autonome può essere convocata una successiva riunione entro 15 giorni dalla precedente.

Se viene raggiunto un accordo, viene adottata una determinazione conclusiva della conferenza.

Se l’accordo non è raggiunto la questione diventa di competenza del Consiglio dei Ministri che la discute nella prima riunione utile. Alla riunione del Consiglio dei Ministri possono partecipare i Presidenti delle regioni e delle province autonome interessate.

Se il Consiglio dei Ministri rigetta l’opposizione, la determinazione conclusiva della conferenza diventa efficace.

In caso di accoglimento parziale, il contenuto della determinazione verrà di conseguenza modificato.

articolo di Valeria Tarroni, Responsabile Servizio Pianificazione, Edilizia Privata e Ambiente di ente locale. I contenuti prendono spunto dalla corrispondente pratica di modulisticaonline modulisticaonline.it.

Valeria Tarroni ha scritto anche per Ediltecnico:

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