Pergolato in ferro per la macchina, che titolo edilizio serve?

Buon lunedì! Come ogni settimana, ecco il nostro appuntamento con la selezione di sentenze che possono interessarci in materia di edilizia e urbanistica. Al primo posto abbiamo scelto quella sul titolo edilizio necessario per costruire un berceau (più comunemente detto pergolato) in metallo per la macchina. Di seguito trovereta anche: la sentenza del TAR Toscana sulla stabilità dell’edificio in caso di demolizione di porzione abusiva, quella del TAR Campania sull’esercizio dei poteri di controllo e inibitori davanti a una SCIA e sulla sanatoria del vincolo cimiteriale. Inoltre:

• la discrezionalità delle Scelte pianificatorie;
• il contrasto fra indicazioni grafiche e prescrizione normative degli strumenti urbanistici;
• osservazioni ai piani urbanistici;
• la legittimazione alla richiesta del titolo edilizio e relative verifiche da parte dell’ufficio tecnico comunale;
• la realizzabilità di parcheggi in zona agricola secondo la Legge Tognoli.

Pergolato in metallo per la macchina: il titolo edilizio necessario

Un berceau in ferro infisso al suolo, formato da travi in ferro ancorati al suolo tramite bulloni e fili di acciaio teso, occupante uno spazio di oltre 30 mq, alto 2,34 m e destinato al parcheggio delle autovetture è una struttura destinata a soddisfare esigenze di tipo non precario: conseguentemente, trattandosi di una struttura non facilmente amovibile e impattante in modo significativo sull’ambiente circostante, richiede il permesso di costruire (sulla non precarietà di un’opera, cfr. Consiglio di Stato, VI, 27 aprile 2016, n. 1619).

Si tratta, in sintesi, di un intervento che da un punto di vista dimensionale e costruttivo rappresenta una nuova edificazione e quindi per essere realizzato richiede il rilascio del suddetto titolo edilizio: di conseguenza, in assenza del prescritto titolo autorizzativo, la struttura deve considerarsi abusiva.

Sul pergolato in generale

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Demolizione di porzione abusiva, stabilità dell’edificio

Per costante orientamento giurisprudenziale, la valutazione circa il pregiudizio alla stabilità dell’edificio, in conseguenza dell’attuazione del provvedimento demolitorio, attiene ad una fase successiva all’emanazione del provvedimento di repressione degli abusi edilizi.

Si è affermato, infatti, che il giudizio sintetico valutativo, di natura discrezionale, circa la rilevanza dell’abuso edilizio e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria (disciplinato dall’art. 33, comma 2, e 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001) “può essere effettuato soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione e l’organo competente emana l’ordine;….pertanto, soltanto nella predetta seconda fase non può ritenersi legittima l’ingiunzione a demolire sprovvista di qualsiasi valutazione intorno all’entità degli abusi commessi e alla possibile sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria (T.A.R. Campania Salerno Sez. I, 27-02-2017, n. 338 e T.A.R. Sicilia Catania Sez. IV, 05-05-2017, n. 1003)”.

SCIA, poteri di controllo ed inibitori

Data la natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, ma è dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – è da escludersi che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori (cfr. T.A.R. Catanzaro (Calabria), sez. II, 5 marzo 2015, n. 478, Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3112, 14 aprile 2014, n. 1800 e 25 gennaio 2013, n. 489).

Vincolo cimiteriale, sanatoria

Il vincolo cimiteriale di inedificabilità previsto dal citato art. 338 ha carattere assoluto e non consente di allocare, all’interno della fascia di rispetto, né edifici destinati alla residenza, né altre opere, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione ed alla sepoltura, nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (così Consiglio di Stato V n° 206 del 2017).

L’art. 33 della legge n. 47 del 1985 stabilisce che non può trovare accoglimento l’istanza di condono quando vi sia un vincolo che comporti l’inedificabilità dell’area. Il diniego di sanatoria costituisce, perciò, atto dovuto e vincolato.

Discrezionalità delle scelte pianificatorie

Secondo un cristallizzato orientamento giurisprudenziale, non sussiste un obbligo di motivazione puntuale in ordine alle scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardanti la destinazione delle singole aree, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale rinvenibili nella relazione di accompagnamento. Fanno eccezione a tale principio le situazioni che giustificano l’esigenza di una più incisiva e singolare motivazione, che la giurisprudenza ravvisa nel sovradimensionamento degli standard di cui al d.m. n.1444/68, nella lesione di un affidamento qualificato del proprietario scaturente da convenzioni urbanistiche già sottoscritte, nell’esistenza di un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi legittimamente edificati (T.A.R. Toscana, 24 novembre 2004, n. 6047 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Del resto, la discrezionalità pianificatoria della pubblica amministrazione è particolarmente lata e, in quanto strutturalmente tesa a perseguire plurimi interessi della popolazione locale fra loro potenzialmente confliggenti, è sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di palesi errori di fatto o di macroscopiche abnormità logiche (T.A.R. Sicilia, sez. I, 2 aprile 2015, n. 837).

Nessun affidamento qualificato può derivare dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, né appare illogico preservare la continuità nella pianificazione nelle aree in cui vi sia stato un inizio di esecuzione delle attività produttive programmate, mentre è incontestato che parte ricorrente non ha mai dato avvio, né richiesto titoli autorizzatori, per la realizzazione di attività alberghiere. Peraltro, l’Amministrazione conserva ampia discrezionalità nell’individuazione delle destinazioni urbanistiche, ben potendo apportare modificazioni peggiorative rispetto agli interessi del proprietario, titolare di una aspettativa al mantenimento della destinazione urbanistica gradita analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell’immobile (TAR Toscana, 1 febbraio 2016, n. 176).

D’altro canto, la giurisprudenza ha avuto modo di affermare che: “le osservazioni formulate dai proprietari interessati in sede di formazione degli strumenti urbanistici costituiscono un mero apporto collaborativo e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante» (Consiglio di Stato, sez. I, 29 gennaio 2015 n. 283).

Strumenti urbanistici, indicazioni grafiche VS normativa

È noto che in caso di contrasto tra le indicazioni grafiche e prescrizioni normative degli strumenti urbanistici, sono le seconde a prevalere, in quanto in sede d’interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non sovrapporsi o negare quanto risulta da questo (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2998).

Osservazioni ai piani urbanistici

Per giurisprudenza granitica, le osservazioni formulate dai proprietari interessati in sede di formazione degli strumenti di pianificazione e governo del territorio costituiscono un mero apporto collaborativo e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente dimostrare che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2014, n. 6386; id., 7 novembre 2014, n. 5482).

Legittimazione del titolo edilizio: verifiche dell’ufficio tecnico

Già in passato la giurisprudenza ha affermato che “se l’amministrazione normalmente non è tenuta a svolgere indagini particolari in presenza di una richiesta edificatoria presentata da un comproprietario, al contrario, qualora uno o più comproprietari si attivino per denunciare il proprio dissenso rispetto al rilascio del titolo edificatorio, il Comune dovrà verificare se, a base dell’istanza edificatoria, sia riconoscibile l’effettiva sussistenza della disponibilità del bene oggetto dell’intervento edificatorio (Cons. Stato Sez. VI, 20-12-2011, n. 6731)”.

L’ammissibilità del semplice accertamento circa la titolarità dell’area nei confronti dei richiedenti un titolo abilitativo alla costruzione costituisce il livello minimo di istruttoria che, presuppone a sua volta l’assenza di contestazioni e che va superato e approfondito allorché emergano problematiche di asserita, indebita, appropriazione del fondo altrui (in questo senso Cons. Stato Sez. IV, 25-02-2013, n. 1144).

Parcheggi in zona agricola: realizzabiltà ex Legge Tognoli

L’art. 9, c.1, l. 122/1989 (c.d. legge Tognoli), recante le “Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate, nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale”, prevede che: “I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti.

Tali parcheggi possono essere realizzati, a uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell’uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici. Restano in ogni caso fermi i vincoli previsti dalla legislazione in materia paesaggistica e ambientale e i poteri attribuiti dalla medesima legislazione alle regioni e ai Ministeri dell’ambiente e per i beni culturali ed ambientali da esercitare motivatamente nel termine di 90 giorni. I parcheggi stessi, ove i piani del traffico non siano stati redatti, potranno comunque essere realizzati nel rispetto delle indicazioni di cui al periodo precedente”.

La giurisprudenza afferma che i parcheggi disciplinati dalla normativa suddetta possono essere realizzati solamente all’interno delle aree urbane, ribadendo che allorquando trattasi, come nella specie, di intervento in zona agricola non è applicabile la normativa della cosiddetta “legge Tognoli”, che consente la realizzazione di autorimesse nel sottosuolo anche in deroga gli strumenti urbanistici, essendo questa consentita solo nelle zone residenziali, e ciò a prescindere dall’ulteriore considerazione postulante l’esclusione della deroga in presenza di vincoli ambientali (cfr. Cons. St., sez. V, 11.11.2004, n. 7324).

Deve ritenersi, inoltre, che la disposizione di cui all’art. 9 L. 122/1989 vada considerata nell’ambito della disciplina complessiva dettata dalla L. 122/1989, in cui essa si inserisce.

Tale legge appare inequivocabilmente deputata a dettare regole e a disciplinare interventi relativi ai centri urbani, e in particolare ai centri urbani afflitti da gravi problemi di traffico. La fonte legislativa, infatti, non si occupa soltanto dei parcheggi pertinenziali agli edifici, ma anche e soprattutto dei “programmi urbani dei parcheggi” e, in generale, delle “realizzazioni volte a favorire il decongestionamento dei centri urbani, mediante la creazione di parcheggi finalizzati all’interscambio con i sistemi di trasporto collettivo”.

Procedendo a un’interpretazione logica e sistematica dell’art. 9, quindi, deve ritenersi che la disposizione in esame sia applicabile soltanto alle aree urbane e non a quelle agricole ed extraurbane in genere.

In tal senso, peraltro, si è espressa la giurisprudenza del Consiglio di Stato: “La possibilità di realizzare parcheggi da destinare a pertinenze delle singole unità immobiliari anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti, consentita dall’art. 9 l. n. 122 del 1989, costituisce disposizione di carattere eccezionale da interpretarsi nel suo significato strettamente letterale ed in considerazione delle finalità della legge nel cui contesto risulta inserita. Pertanto tale articolo è applicabile alla costruzione di spazi parcheggio nelle sole aree urbane, mentre la realizzazione di parcheggi in aree extraurbane resta soggetta alle ordinarie prescrizioni urbanistiche ed edilizie necessitando della normale concessione edilizia” (cfr. Cons. St., sez. V, 11.11.2004, n. 7325).

In conclusione: la facoltà di costruire autorimesse pertinenziali anche in deroga agli strumenti urbanistici è prevista dalla Legge Tognoli soltanto relativamente alle aree urbane. Al di fuori di tali aree, l’edificazione di parcheggi pertinenziali sarà comunque possibile, ma non potrà attuarsi nelle forme e nei modi di cui all’art. 9 L. 122/1989, rimanendo invece sottoposta alle ordinarie prescrizioni urbanistiche ed edilizie.

In collaborazione con www.studiolegalepetrulli.it