Alluvioni Toscana, gestione del dissesto idrogeologico e del rischio idraulico: il fiume Arno

I bacini idrografici come struttura fisica del territorio e del paesaggio

Quest’anno si celebra il cinquantesimo anniversario dell’alluvione di Firenze che, sull’immagine degli angeli del fango [1], ha posto al centro del dibattito il rapporto tra il fiume e i suoi abitanti [2].

Nel tempo si sono succeduti molti approcci e modelli di intervento per garantire la difesa dagli eventi alluvionali: a partire dagli studi storici (ad esempio gli scritti di Vincenzo Viviani)[3], alla Commissione De Marchi istituita negli anni ’70, alla legge n. 183 del 1989[4] fino ai recenti modelli di integrazione della difesa del suolo nella dimensione paesaggistico-ambientale (si pensi al metodo della riqualificazione fluviale per i bacini emiliano-romagnoli[5] o all’atlante della biodiversità eco-paesistica per il Pò[6] o ancora alla individuazione dei bacini idrografici come invarianti strutturali del paesaggio nel modello toscano [7]).

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La fase attuale è contrassegnata dalla attuazione delle Direttive europee 2000/60 (direttiva acque) e 2007/60 (direttiva alluvioni) che sottolineano la gestione (territoriale) del rischio idraulico e privilegiano strumenti di contabilità e di valutazione ambientale, incoraggiando la partecipazione pubblica.

Questo approccio si è rivelato particolarmente coerente per il territorio del fiume Arno, corso d’acqua dal carattere torrentizio [8] che scorre in una valle densamente abitata e che può aumentare rapidamente la sua portata in concomitanza di fattori meteorologici, come accaduto negli eventi dello scorso novembre 2016 [9].

In proposito si è, infatti, osservato che:

”è necessario pensare a una gestione del rischio idraulico che vada ad incidere su tutti i fattori che lo determinano e che possono appunto essere gestiti a vario livello, ottenendo un livello di sicurezza maggiore. In particolare si sottolinea l’importanza, soprattutto nei tratti vallivi del reticolo fluviale, della disponibilità di robusti sistemi di previsione delle piene. Ciò naturalmente mantenendo ferma la necessità di concludere al più presto le opere ritenute prioritarie, anche se l’avvenuta realizzazione di interventi strutturali non deve far abbassare la guardia: troppe sono le variabili in gioco, peraltro amplificate da un clima che cambia” [10].

Occorrono, quindi, strumenti sempre più in grado di indagare relazioni e fenomeni alla scala territoriale appropriata, supportati da un efficace sistema di previsione e, naturalmente, dalla realizzazione delle opere di difesa necessarie e dalla manutenzione di quelle esistenti [11] oltre, naturalmente, al costante aggiornamento da parte di tutti gli operatori, supportato dalla partecipazione a progetti di studio e di ricerca [12].

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Governo del territorio

Gli indirizzi per gli strumenti e le aree di contesto fluviale

Per il bacino del fiume Arno, oltre i piani già approvati consultabili on line [13], i fondamentali strumenti in vigore sono il Piano di gestione del rischio alluvioni (PGRA) per il rischio idraulico [14] e il Piano di gestione delle acque per la tutela delle acque [15].

Si tratta di piani dal carattere dinamico in grado di attivare sinergie con gli altri strumenti urbanistici.

Il PGRA contiene, infatti, indirizzi per gli strumenti di governo del territorio con la finalità di porre comunque, alla base di ogni previsione, la valutazione delle condizioni di gestione del rischio idraulico in modo tale da privilegiare quelle trasformazioni urbanistiche tese al recupero della funzionalità idraulica ed alla riqualificazione e sviluppo degli ecosistemi fluviali esistenti (artt. 8 e 10).

Il PGRA fa riferimento ad un sistema di nozioni idonee a favorire continuità ed integrazione con la disciplina di governo del territorio quali: “pertinenza fluviale”, “aree di contesto fluviale”, “infrastrutture verdi”, “rete infrastrutturale primaria”, “servizi essenziali” e simili.

Il concetto di pertinenza fluviale ha sempre caratterizzato gli strumenti elaborati dall’Autorità di bacino, fin dalla redazione dei primi piani stralcio, e riguarda più direttamente le aree di espansione del fiume e le aree destinate ad interventi di sistemazione dei corsi d’acqua (cfr. Norma n. 5 del Piano stralcio rischio idraulico).

Il PGRA si spinge a recepire le “aree di contesto fluviale”, comprendenti le aree di particolare interesse ai fini della gestione del rischio idraulico e della tutela del buon regime dei deflussi nonché della salvaguardia delle peculiarità ambientali culturali e paesaggistiche associate al reticolo idraulico [16].

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Il “contesto” (territoriale) è da anni oggetto di attenzione da parte delle scienze che indagano le relazioni territoriali secondo approcci di matrice partecipativa, legate al pensiero e alle esperienze di P. Geddes e a figure come A. Olivetti, C. Doglio, A. Magnaghi, G. C. De Carlo; tale nozione fa parte del nuovo PIT 2015 [17].

Il recepimento della nozione di “contesto fluviale” all’interno del PGRA ha ricevuto positivo accoglimento al punto che la Regione Toscana, in fase di osservazione, ha suggerito alle altre UOM del Distretto di seguire tale indirizzo [18].

A conferma del carattere dinamico, le aree di contesto fluviale, individuate in apposita mappa, sono soggette ad aggiornamento continuo e possono essere integrate, su proposta dei Comuni e con il supporto della Regione Toscana, in modo da includere anche le aree di contesto fluviale lungo il reticolo secondario (art. 5 PGRA).

Particolare attenzione è rivolta anche al sistema delle infrastrutture primarie, ai servizi essenziali e alle infrastrutture verdi [19] mentre viene recepito un importante strumento di attuazione volontario quale il “contratto di fiume” [20] suscettibile di intercettare e rappresentare le istanze provenienti dai territori, secondo un approccio bottom-up, le istanze provenienti dai territori per ricondurle all’interno di un sistema di gestione delle relazioni fluviali e di manutenzione degli argini e delle loro pertinenze, in attuazione dei piani di gestione.

Valutazione integrata e indicatori ambientali

Gli strumenti di gestione, come previsto dal Testo unico approvato con d.lgs. 152/2006 e dalla legge regionale Toscana n. 10/2010, in coerenza con gli indirizzi europei ed internazionali, operano (anche) tramite il processo di verifica di assoggettabilità o di valutazione ambientale vera e propria, preliminare a qualunque atto di pianificazione e di autorizzazione.

In tale processo gli indicatori (di stato e di processo) risultano fondamentali e caratterizzano la natura e gli obiettivi delle verifiche e della gestione.

Sia il PGRA che il PdG Acque contengono un complesso di parametri tecnici tali da attivare modalità istruttorie dal carattere sperimentale ed innovativo, condotte in collaborazione con gli enti interessati e con i professionisti.

Uno dei parametri che è stato utilizzato, tra gli altri, è il cd. consumo di suolo, costante riferimento anche da parte delle discipline che si occupano della gestione urbanistica.

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Non occorre citare l’impressionante mole di studi e di convegni su questo tema da parte degli studiosi delle scienze del territorio ma anche da parte dell’ISPRA [21] e la capacità concettuale ed evocativa del termine in grado di sintetizzare valutazioni economiche, sociali ed ambientali, a partire dalla strategia tematica dell’UE.

Tale concetto si dimostra particolarmente efficace e versatile nella prassi gestionale e amministrativa. Inoltre, i dati sul consumo di suolo per la Regione Toscana sono soggetti a aggiornamento continuo, in quanto posti al centro del controllo degli strumenti di pianificazione comunale da parte della Regione che, soprattutto a partire dalla nuova legge 65/2014in materia di governo del territorio, ha posto il tema della distinzione tra territorio urbanizzato e territorio agricolo.

Osserva ISPRA come: “I dati di quest’anno (2016 ndr) mostrano come la progressiva espansione delle infrastrutture e delle aree urbanizzate, in particolare di quelle a bassa densità, continua a causare un forte incremento delle superfici artificiali. Il consumo di suolo rallenta, ma cresce ancora negli ultimi anni di una crisi che non è riuscita a fermare dinamiche insediative, quasi mai giustificate da analoghi aumenti di popolazione e di attività economiche che portano a trasformazioni dell’uso del territorio non sempre adeguatamente governate da strumenti di pianificazione e da politiche efficaci di gestione del patrimonio naturale.

Le conseguenze sono la perdita consistente di servizi ecosistemici e l’aumento di quei ‘costi nascosti’, come li definisce la Commissione Europea, dovuti alla crescente impermeabilizzazione del suolo. La mappatura e la valutazione dei servizi ecosistemici e dell’impatto, anche economico, del consumo di suolo su di essi presentati in questo rapporto, ancorché preliminari, rappresentano un valore aggiunto importante e significativo per assicurare la comprensione delle conseguenze dei processi di trasformazione dell’uso (a volte, abuso) del suolo” [22]

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Il consumo di suolo può dunque costituire un utile parametro per valutare l’incidenza delle trasformazioni mediante la verifica del rapporto tra aree artificiali ed aree non artificiali e favorire processi di progressiva riduzione del grado di impermeabilizzazione.

Il consumo di suolo può altresì costituire un indicatore di pressione sui corpi idrici da riferire al bacino a drenaggio diretto nell’ambito del quale è possibile valutare l’incidenza della perdita di suolo/riduzione di permeabilità sulla regimazione del corpo idrico.

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Breve conclusione

I segnali emersi costituiscono interessanti evidenze di un processo in corso che sta progressivamente mettendo a punto un complesso di nuovi concetti e parametri tecnico-scientifici in fase sperimentale, come work in progress continuo, da attuare sulla base di scelte volontarie dei territori e degli enti locali.

I modelli di riferimento sono molteplici. Per la Toscana prevale il modello delle relazioni sistemiche di valore territoriale e paesaggistico dove “i caratteri idrogeomorfologici dei bacini idrografici e dei sistemi morfogenetici” costituiscono invariante territoriale ai sensi della LRT 65/2014 e del nuovo PIT (2015) e dove il modello di gestione del rischio offre integrazioni e sinergie con gli strumenti di pianificazione e governo del territorio mediante nuove nozioni e parametri.

Ciò traduce in pratica la convinzione che la tutela e la prevenzione dei rischi dipenda sempre meno da un modello euristico e sempre più dalla interazione e conoscenza dei processi che investono il territorio e dalla capacità degli strumenti di integrarsi e dialogare tra loro.

In questo modo il piano di bacino e i piani di gestione tanto più potranno valorizzare e implementare la loro funzione territoriale quanto più saranno in grado di valorizzare l’integrazione e la sinergia dei rispettivi quadri conoscitivi e progettuali e dei conseguenti strumenti di gestione su base partecipativa e identitaria, come dimostra il dibattito inerente la materia del governo del territorio [23] e il disegno di legge in materia di contenimento del consumo di suolo e di riuso di suolo edificato[24], argomenti che ricevono sempre maggiore attenzione sia in sede europea ed internazionale che nella disciplina statale e regionale della Toscana.

Leggi: Voragine a Firenze: crollo colposo? La parola ai Geologi

NOTE

[1] E. D’Angelis, Angeli del fango, Firenze, Giunti ed., 2006.

[2] Cfr. ampiamente questo link o questo L’Arno in città – L’alluvione del 4 novembre 1966 nella memoria dei fiorentini). Cfr. anche il Convegno La gestione della risorsa idrica al tempo dei cambiamenti climatici. Tra le molte iniziative: Mostra per il 50° anniversario dell’alluvione di Firenze 1966-2016 in corso all’Archivio di Stato di Firenze.

[3] Cfr. G. Menduni, Dizionario dell’Arno, Aida edizioni, Firenze, 2006, sub voce Viviani, Vincenzo, p.424 mentre per la lettura integrale del celebre Discorso intorno al difendersi da’ riempimenti e dalle corrosioni dei fiumi applicate all’Arno si rinvia ad G. Aiazzi, Narrazioni istoriche, Firenze, 1845.

[4] Il Piano di bacino, introdotto dalla legge n. 183 del 1989, nasce connotato da un elevato grado di complessità tecnico-scientifica al punto da richiedere una articolazione in stralci funzionali. Tra questi ricordo il Piano stralcio per la riduzione del rischio idraulico del fiume Arno, approvato nel 1999, tuttora in vigore, che prevede un complesso di interventi strutturali in grado, una volta a regime, di invasare e trattenere le acque all’interno di un sistema di casse di espansione per volumi di piena paragonabili a quelli esondati nel 1966. Successivamente, il Piano assetto idrogeologico (PAI), approvato nel 2005, ha individuato, per tutto il bacino del fiume Arno, le diverse classi di pericolosità e rafforzato la integrazione e continuità tra piani di bacino e strumenti urbanistici avviando un generale mutuo aggiornamento delle conoscenze.

[5] La “riqualificazione fluviale” è “l’insieme integrato e sinergico di azioni (strutturali, giuridiche, amministrative, finanziarie), volte a portare un corso d’acqua, con il territorio ad esso più strettamente connesso (sistema fluviale), in uno stato dotato di maggior valore ambientale, capace di espletare le sue caratteristiche funzioni ecosistemiche (geomorfologiche, fisico-chimiche e biologiche), assicurando comunque gli obiettivi di sicurezza idraulica e di qualità delle acque e cercando di soddisfare nel contempo anche gli obiettivi socio-economici.” (leggi qui). Per approfondimenti cfr. Manuale del Centro Italiano Riqualificazione Fluviale (CIRF). La riqualificazione fluviale in Italia. Cfr. anche Direttiva approvata con deliberazione di Giunta regionale 3939/1994 “Criteri progettuali per l’attuazione di interventi in materia di difesa del suolo nel territorio della regione Emilia-Romagna”

[6] L’Atlante della biodiversità eco-paesistica del fiume Po è composto dalla cartografia della biodiversità eco-paesistica al 1954 e al 2000 per stimare le variazioni di biodiversità avvenute nel cinquantennio. Il territorio interessato è stato suddiviso in celle di 300 m di lato e ad ognuna di queste è stato attribuito un valore di biodiversità in base all’Indice di biodiversità LBI (Landscape Biodiversity Index). Per approfondimenti si rinvia al sito adbpo.it.

[7] Il PIT Regione Toscana, approvato il 27 marzo 2015 con Del. Consiglio Regionale N. 37, individua quale invariante strutturale “i caratteri idrogeomorfologici dei bacini idrografici e dei sistemi morfogenetici” (art. 7 della Disciplina di piano).

[8] Celebre la definizione di uno dei Segretari Generali dell’Autorità di bacino che qualificò l’Arno come “un torrente con ambizione di fiume”.

[9] Autorità di bacino del Fiume Arno, Cambiamento climatico: l’impatto nel bacino del fiume Arno, Firenze, 2013, a cura di B. Mazzanti, con contributi sulla valutazione di quanto il cambiamento del clima stia impattando il ciclo idrologico.

[10] I. Bonamini, Verso la gestione del rischio, in AA. VV., Il giorno del diluvio, Edizioni ETS, Pisa, 2014, p. 67.

[11] Il rischio idrogeologico in Toscana: le strutture arginali, Seminario Regione Toscana, Firenze, 17 marzo 2015 e, ivi, tra gli altri, per l’Autorità di bacino del fiume Arno, contributi di M. Brugioni (Il rischio di cedimento arginale nel contesto del piano di gestione delle alluvioni del distretto dell’Appennino Settentrionale) e B. Mazzanti (Le strutture arginali e le sollecitazioni ideologiche).

[12] WIZ-WaterIze spatial planning: encompass future drink water management conditions to adapt to climate change, “Acquifichiamo la pianificazione territoriale: includere le condizioni future di gestione dell’acqua potabile per adattarsi al cambiamento climatico”, progetto ambientale co-finanziato dall’UE nell’ambito del programma Life+ che dimostra come si possa tener conto delle condizioni e della disponibilità futura di acqua quando si fanno scelte di pianificazione territoriale. Il progetto ha consentito di elaborare e rendere operativa una piattaforma on line per favorire decisioni informate e consapevoli sia per i pianificatori (WIZ4PLANNERS) sia per i cittadini (WIZ4ALL). Vedere wiz-life.eu.

Vedere anche per il progetto PAWA con specifici approfondimenti sul rapporto tra economia ed ambiente.

[13] Vedere: www.adbarno.it .

[14] Vedere: appenninosettentrionale.it e adbarno.it.

[15] Vedere: appenninosettentrionale.it.

[16] Cfr. art. 5, comma 1, 7 cpv. nonché art. 6 e art. 15 della Disciplina di piano del PGRA.

[17] Cfr. ad esempio art. 18 co. 2 lett. a) e co. 3 lett. a) e art. 38 co. 4

[18] Cfr Regione Toscana, Determinazione n. 6/SCA/2015, NURV contributo valutativo, Fase Rapporto ambientale, PGRA.

[19] Le“infrastrutture verdi” sono misure di protezione del PGRA che consistono in “interventi finalizzati sia alla mitigazione del rischio idraulico(attraverso il mantenimento o il miglioramento della capacità idraulica dell’alveo di piena e la tutela delle aree di espansione e laminazione naturale) che alla tutela e al recupero degli ecosistemi e della biodiversità (attraverso il ripristino delle caratteristiche naturali e ambientali dei corpi idrici e della regione fluviale) privilegiando:

-criteri di ripristino morfologico, come ad esempio il ripristino della piana inondabile mediante rimodellamento morfologico della regione fluviale e riattivazione della dinamica laterale;

-riduzione dell’artificialità;

-miglioramento dello stato ecologico dei fiumi privilegiando la delocalizzazione di edifici ed infrastrutture pericolosi per la pubblica incolumità (artt. 5 e 17). Cfr. Piano di gestione del rischio alluvioni, La Direttiva alluvioni 2007/60/CE e la gestione delle alluvioni nel bacino dell’Arno: le ragioni di un nuovo atto di pianificazione, pubblicazione a cura della Segreteria tecnico-operativa dell’Autorità di bacino del fiume Arno, Firenze, 2014.

[20] Il “contratto di fiume” è un nuovo strumento recepito dal TU Ambiente per una gestione partecipata su base volontaristica che costituisce un nuovo strumento di attuazione del PGRA  e del PG acque (D-Lgs. N. 152/2006, art. 68-bis).

Ai sensi dell’art. 22 della Disciplina di piano del PGRA, il contratto di fiume concorre alla definizione e all’attuazione del PGRA e del Piano di gestione delle acque quale strumento volontario di programmazione strategica e negoziata che persegue la valorizzazione dei territori fluviali contribuendo allo sviluppo locale delle aree interessate, promuovendo la partecipazione attiva del pubblico e la diffusione delle conoscenze connesse alle tematiche di percezione e gestione del rischio (per il contratto del tratto urbano fiorentino vedere appenninosettentrionale.it). Tra le numerose iniziative in materia si richiama partecipARNO finalizzata alla elaborazione del contratto di fiume per il territorio della Provincia di Pisa con un approccio di analisi SWOT. Tra le iniziative in corso da parte della Regione Toscana segnalo anche il progetto CollaboraToscana.

[21] Istituto Superiore per la Ricerca e la Protezione ambientale, Rapporto 248/2016, Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici .

[22]  ISPRA, Rapporto cit. pag.  III

[23] G. Sciullo, Contributo per una legge quadro sul governo del territorio, in Uso e trasformazione del territorio, a cura di G. Bergonzini e P. Marzaro, Maggioli Ed., S. Arcangelo di R., 2015, pp. 11 ss. e, ivi, R. Ferrara, Politiche ambientali e sistema delle semplificazioni amministrative: verso quali scenari?, pp. 75 ss.

[24] Cfr. DDL 2039 del 3 febbraio 2014.