I protocolli di legalità nei contratti pubblici

Cosa sono i protocolli di legalità? I “protocolli di legalità/patti di integrità” sono accordi tra amministrazioni pubbliche che definiscono l’impegno comune degli Enti finalizzato ad assicurare la legalità e la trasparenza nell’esecuzione di un dato contratto pubblico.

Nei protocolli di legalità si fa, quindi, riferimento alla prevenzione, monitoraggio e contrasto dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata negli appalti pubblici; questa finalità include anche la verifica della sicurezza e della regolarità dei luoghi di lavoro.

Con la sottoscrizione dei protocolli le amministrazioni assumono l’obbligo di inserire nei bandi di gara, come condizione per la partecipazione degli operatori economici, l’accettazione preventiva di clausole specifiche finalizzate alla prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici.

I protocolli di legalità nei contratti pubblici

Nella progressione normativa si rileva che l’allora AVCP con determina n. 4 del 10/10/2012 già riteneva consentita la previsione dell’accettazione dei protocolli di legalità (o “patti di integrità”) quale possibile causa di esclusione, cosa che poi è stata definitivamente sancita dalla successiva legge 190/2012 all’articolo 1, comma 17 che prevede: “Le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara”.

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Successivamente la Corte di Giustizia UE, con la Sentenza 22/10/2015 nella causa C‑425/14, si è pronunciata in merito all’applicazione dell’art. 1, comma 17, della L. 06/11/2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) affermando che è ammissibile prevedere nei bandi di gara l’esclusione automatica da una procedura di gara relativa a un appalto pubblico di un candidato o di un offerente per non aver depositato, unitamente alla sua offerta, un’accettazione scritta degli impegni e delle dichiarazioni contenuti in un protocollo di legalità, nello specifico con finalità di contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici.

I contenuti di un protocollo di legalità

I contenuti generali di un protocollo di legalità sono riportati nel seguente elenco:

• definizione dell’ambito di applicazione: individuazione dell’estensione della procedura dell’informazione antimafia, finalizzata a verificare la sussistenza di situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa – individuazione delle fasce interessate – (esempio: relativamente agli appalti di lavori servizi e forniture di importo superiore ad euro 150.000,00; ai subcontratti di importo superiore ad euro 100.000,00 (importi oltre IVA);
• esclusione dei rapporti fra pubbliche amministrazioni, gli affidamenti in house, gli appalti con operatori economici i cui organi rappresentativi e quelli aventi funzioni di amministrazione e di controllo sono sottoposti, per disposizione di legge o di regolamento, alla verifica di particolari requisiti tali da escludere la sussistenza di una delle cause di sospensione, di decadenza o di divieto di cui all’art. 67 del d.lgs. 159/2011.ì;
• specifiche documentazioni da presentare per gli appalti e subappalti e/o sub contratti per i quali saranno richieste le informazioni antimafia di cui all’art. 91 del d.lgs.159/2011;

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• acquisizione di tutti i dati delle imprese partecipanti alle gare, delle imprese controllanti e di quelle partecipate, con riferimento al legale rappresentante ed agli assetti societari, nonché ai familiari conviventi, così come previsto dall’art. 85 del d.lgs. 159/2011;
• individuazione dei termini delle attività di collaborazioni tra gli Enti sottoscrittori del protocollo relative a:

1. a) attuazione di forme di controllo e vigilanza volte ad assicurare standard di trasparenza ulteriori rispetto a quelli richiesti dalle norme in materia;
2. b) sperimentazione di specifiche azioni di prevenzione da attuare nelle procedure di appalto e nella loro esecuzione;
3. c) promozione di buone pratiche negli appalti pubblici e nei comportamenti degli operatori economici;
4. d) tutela della sicurezza e della legalità nei rapporti di lavoro collegati all’attuazione degli appalti pubblici;

• volontà espressa di applicazione dell’articolo 1, comma 17 della legge 190/2012 (inserimento nel bando di gara o lettera di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nel Protocollo di legalità costituisca causa di esclusione dalla gara, di revoca dell’aggiudicazione o di risoluzione del contratto;
• definizione delle clausole per la tutela della legalità finalizzate a:
• osservare i principi del protocollo nella predisposizione della documentazione;
• acquisire i dati delle imprese esecutrici;
• inserire nei bandi criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte in ragione del rating di legalità dell’offerente;
• introdurre nei disciplinari di gara la richiesta di sottoscrizione in cui l’operatore economico si obbliga al rispetto del protocollo;
• introdurre nei disciplinari di gara la richiesta di sottoscrizione in cui l’operatore economico si obbliga a denunciare qualsiasi tentativo di concussione, richiesta di denaro o altre utilità;

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• il Comune si impegna ad avvalersi, previa intesa con l’ANAC, della clausola risolutiva espressa (art. 1456 c.c.) qualora siano state disposte misure cautelari o disposto rinvio a giudizio nei confronti dell’imprenditore o dei componenti della compagine societaria o dei dirigenti dell’impresa;
• possibilità di introdurre figure e controlli finalizzati al monitoraggio delle condizioni di legalità nell’utilizzo di mezzi, materiali e personale all’interno del cantiere;
• coinvolgimento di altre istituzioni, soggetti sociali che operano nel territorio interessato al fine di collaborare per il perseguimento delle finalità del Protocollo;
• applicazione di criteri di selezione rigorosi per la costituzione della Commissione di valutazione della gara;
• tracciamento della presenza della manodopera utilizzata per l’esecuzione dei lavori e adozione di specifiche procedure per il contrasto al lavoro nero o possibili infiltrazioni della criminalità organizzata.Come emerge con chiarezza, l’efficacia di questo strumento è legata essenzialmente ad alcuni fattori:
  • adeguatezza delle attività di controllo e prevenzione svolte dai soggetti firmatari del Protocollo;
  • la qualità e l’intensità della collaborazione dei firmatari durante tutte le fasi delle attività;
  • il livello di coinvolgimento di enti, associazioni, parti sociali nell’attività di prevenzioni delle infiltrazioni della criminalità organizzata;
  • la costruzione di un sistema di soggetti, pienamente coordinati, che possano garantire un’attività continua di interdizione alle attività illecite.

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