Gestire alluvioni e siccità: attuare misure praticabili per la sicurezza di persone e territorio

In Italia (e nel mondo) accadono eventi che producono perdita di vite umane e gravi ricadute socio-economiche sulla popolazione. Occorre interrogarsi sulle responsabilità e sulle risposte, avendo presente la effettiva necessità di assicurare praticabili misure di intervento. Emergono, a mio avviso, due livelli di criticità: da un lato lo stato del territorio, dall’altro le caratteristiche degli eventi.

Sul primo punto Salvatore Settis ha osservato come: “Ogni volta che ci stracciamo le vesti per l’ultima disgrazia dovremmo ricordarci che la responsabilità massima (che è della politica, cioè di tutti noi) è nella mancanza di prevenzione, nella mancata manutenzione del suolo, nel cieco accanimento con cui alteriamo le condizioni naturali del territorio senza calcolare le conseguenze” [1] individuando nel tombamento dei corsi d’acqua, nella conseguente creazione di un “sottosuolo artificiale” [2] e nella frammentazione delle competenze alcune delle principali cause [3].

Richard Linklater, in un film di animazione del 2001, Waking life, ci ricordava che esistono leggi fisiche e che il nostro comportamento non può costituire una eccezione a queste leggi. Per quanto riguarda il secondo punto, è evidente che le condizioni meteorologiche che hanno determinato molti dei recenti eventi, debbono certamente ritenersi eccezionali e, pertanto, difficilmente prevedibili e non puntualmente localizzabili.

Questo ci deve a maggior ragione impegnare in un tempestivo ripensamento delle nostre capacità di analisi e di risposta. Punto di partenza è il PRINCIPIO DI PREVENZIONE E PRECAUZIONE cioè la necessità di adottare tutte le misure praticabili per far sì che un evento dannoso non si verifichi o che produca il minor danno possibile, principio cui si ispira tutta la legislazione in materia di sicurezza, in qualunque settore di riferimento, a partire dall’ordinamento europeo e internazionale (Dichiarazione di Rio, Principio n. XV) [4] fino alle normative di settore [5].

Aggiungendo il PRINCIPIO DI EFFETTIVITÀ (cioè la necessità di assicurare che la rappresentazione tecnico-giuridica e le procedure di intervento risultino funzionali e conseguenti e che le misure di emergenza risultino effettivamente praticabili ed operanti), gli elementi da valutare mi sembrano i seguenti:

• un approccio globale e contestuale al tema della sicurezza, a partire dalla gestione del territorio, dalla scala di distretto e di bacino idrografico, agli strumenti urbanistici fino alla comunicazione ed ai processi di autoapprendimento dei cittadini;
• la manutenzione del territorio;
• il coordinamento tra le autorità e gli enti competenti, soprattutto in ordine alla validazione di metodologie e tecniche di gestione delle emergenze;
• la sperimentazione di sistemi efficaci di monitoraggio dei fenomeni con particolare attenzione a quelli pluviometrici, mediante strumenti e tecniche sempre più adeguati alla complessità degli eventi e delle emergenze;
• la effettiva chiarezza, trasparenza ed accessibilità del sistema delle informazioni sui rischi reali e sui mutamenti in atto;
• gli strumenti tecnici, giuridici ed economici e le misure anche straordinarie da adottare per ottenere la riduzione effettiva dei rischi entro limiti socialmente accettabili;
• la necessità di una pianificazione strategica complessiva che possa valutare condizioni ambientali e cambiamento climatico, disponibilità della risorsa acqua e suo utilizzo;
• manutenzione, riorganizzazione, miglioramento del reticolo idraulico minore e delle reti irrigue anche mediante progetti integrati soprattutto con riferimento alle attività agricole;
• supportare l’azione di enti, autorità, consorzi in grado di produrre progetti territoriali;
• dotarsi di strumenti conoscitivi affidabili e nuovi, in grado di monitorare e prevedere i fenomeni;
• dare priorità ad opere di rilevanza territoriale di valore strategico, idonee a incrementare la sicurezza di porzioni territoriali più ampie possibile;
• prepararsi ad affrontare le diverse ipotesi probabili e non un unico scenario di riferimento considerato mediamente probabile (gli eventi estremi non possono essere basati su una media consolidata e su tempi di ritorno standard).

 “L’acqua come permanente minaccia”: la responsabilità di una corretta comunicazione

Per gli addetti ai lavori è un dato ormai scontato e da tempo dibattuto. Infatti il titolo virgolettato (“L’acqua come permanente minaccia”) è tratto dalla Relazione generale di Giuseppe Medici alla Conferenza Nazionale delle Acque, voluta dal Senato della Repubblica il 17 febbraio 1967, i cui lavori si sono protratti dalla fine del 1968 fino a metà del 1971 ed i cui esiti avrebbero, poi, supportato le politiche e la legislazione che ci ha guidati nella seconda metà del secolo scorso.

Il dibattito successivo e le linee guida della Commissione De Marchi hanno condotto alla emanazione della legge n. 183 del 1989, base e fondamento della politica di difesa del suolo nel ‘900. In tale Rapporto si leggeva:

• “L’acqua, preziosa risorsa naturale, è anche fonte di una permanente minaccia alle opere ed alla vita dell’uomo” (pag. 44);
• “Le opere di difesa non possono dare la garanzia assoluta di tutelare il territorio da un qualsiasi evento atmosferico. E’ impossibile per l’uomo determinare i massimi insuperabili per gli eventi atmosferici e quindi idrologici; perciò non è possibile realizzare difese assolute” (pag. 45) [6].

La condivisione di questi principi e la piena consapevolezza delle criticità e vulnerabilità da parte di tutti i cittadini è un presupposto fondamentale per assicurare effettività ed efficacia alle misure ed alle azioni intraprese. In proposito si segnala l’esperienza sul fiume Taro, raccontata da Andrea Nardini, cofondatore del CIRF, nel volume Decidere l’ambiente con l’approccio partecipato [7].

L’esito più importante derivante dalla sperimentazione di un approccio partecipativo resta l’attivazione di processi di autoapprendimento diffuso che si sviluppano anche al di fuori dei momenti istituzionali di partecipazione e favoriscono una consapevolezza culturale che diviene la nuova base su cui impostare una cittadinanza attiva delle comunità del bacino

Il nuovo modello europeo di tutela e gestione

La fase attuativa della legge 183 ha visto parallelamente una progressiva affermazione del ruolo delle amministrazioni regionali, in linea con il processo di riforma della Carta costituzionale, sia per la naturale interazione tra tutela ambientale ed idrogeologica e pianificazione del territorio e del paesaggio sia per la presenza di bacini idrografici di rilievo regionale che, insieme a quelli nazionali, compongono la struttura fondamentale della legge 183. Il dibattito in sede regionale ha poi prodotto una pluralità di modelli organizzativi e funzionali di tutela del suolo e delle acque.

La fase attuale è contrassegnata dalla attuazione delle Direttive europee 2000/60 (direttiva acque) e 2007/60 (direttiva alluvioni) che adottano un modello fiondato sulla gestione (territoriale) del rischio idraulico e privilegiano strumenti di contabilità e di valutazione ambientale, incoraggiando la partecipazione pubblica.

Tale approccio, la cui impostazione deve ancora essere a pieno recepita e resa pienamente operante mediante l’attuazione di tutti gli strumenti di pianificazione e di gestione, propone un modello dinamico, di coordinamento e partecipazione, sostanzialmente innovativo. Il distretto idrografico diviene l’unità territoriale di gestione e coordinamento mediante il Piano di gestione del rischio da alluvione (Dir. 2007/60), coordinato a livello di distretto o di unità di gestione e mediante il Piano di gestione delle acque (Dir. 2000/60).

La direttiva 2000/60/CE contiene inoltre una riforma della disciplina europea in materia di acque al fine di impedire un ulteriore deterioramento qualitativo e quantitativo della risorsa idrica e consentire il raggiungimento del buono stato per tutti i corpi idrici a scadenza temporali fissate. L’acqua, pertanto, è concepita come bene prezioso da salvaguardare e tutelare ma anche come potenziale pericolo per l’impatto che nubifragi, alluvioni e mareggiate possono produrre sul territorio.

La sicurezza (o il rischio accettabile) come prerequisito per abitare un territorio

Un territorio non sufficientemente sicuro non è idoneo alla permanenza dell’uomo. Pertanto un livello adeguata di sicurezza (ovvero un livello di vulnerabilità o di rischio accettabile) costituisce un requisito preliminare che deve essere garantito attraverso un costante processo di adattamento e di miglioramento e che riguarda le forme e i modi di abitare quel territorio e si realizza attraverso progetti di opere idrauliche per incrementare il livello di sicurezza, attraverso misure di gestione e attraverso piani di protezione civile.

Il nostro territorio è naturalmente predisposto ai dissesti idrogeologici, in ragione della sua conformazione geologica e geomorfologica, caratterizzata da bacini idrografici di piccole dimensioni, con tempi di risposta alle precipitazioni estremamente rapidi. Il tempo che intercorre tra l’inizio della pioggia e il manifestarsi della piena e quindi dell’alluvione può essere dunque molto breve. Eventi meteorologici localizzati e intensi combinati con queste caratteristiche del territorio possono dare luogo a fenomeni violenti con cinematiche molto rapide.

Dinamica interscalare integrata e idraulicamente significativa

Il dissesto idrogeologico e le misure di protezione civile devono essere verificati alla scala territoriale significativa sotto il profilo idraulico (cioè di bacino o sottobacino idrografico) adeguata all’analisi e all’intervento. Se il problema riguarda il reticolo principale a scala regionale o nazionale l’intervento dovrà risultare corrispondente, sulla base del principio di sussidiarietà, di coordinamento e di partecipazione.

Il presupposto è una dinamica interscalare integrata in grado di favorire una ottimizzazione e un adeguamento di tutti i livelli di conoscenza e di intervento, da quello europeo a quello locale, avendo cura però di assumere, come unità fondamentale di riferimento, il bacino o il sottobacino o il tratto idraulicamente significativo, cioè quell’ambito che possa risultare significativo a scala territoriale per l’analisi e la conoscenza dei fenomeni.

La dimensione territoriale del bacino e del distretto idrografico costituisce un riferimento essenziale. Le amministrazioni comunali non possono essere abbandonate nella gestione territoriale dei dissesti idrogeologici e nella gestione delle emergenze. Da un lato gli interventi e dall’altro la catena delle decisioni e i piani operativi devono avere una struttura corrispondente agli obiettivi ed alle reali capacità che gli enti possono assicurare.

Opere idrauliche: progetti territoriali e paesaggistici

Un argine costituisce un elemento territoriale e paesaggistico di grande importanza, diviene un elemento identitario, assume valenza percettiva, è un elemento morfogenetico, generatore di senso di appartenenza dell’abitato al territorio e, vicendevolmente, del territorio al paesaggio. Un sistema di opere idrauliche – quali invasi e casse di laminazione – costituisce un progetto territoriale che rafforza il ruolo di presidio, vigilanza e soccorso delle comunità locali per l’intero bacino idrografico.

Le opere idrauliche, pertanto, nascono entro e dal territorio, dalla storia delle economie e delle relazioni territoriali delle comunità, dai progetti di paesaggio che i cittadini hanno saputo darsi. Il paesaggio svolge così una funzione di autotutela fondamentale e il suo ecosistema incrementa la resilienza del territorio di tutto il bacino. Gli operatori economici, e gli agricoltori in particolare, costituiscono interlocutori privilegiati. Gli enti (Consorzi, aree protette, distretti agrari e simili) sono soggetti fondamentali per collegare le esigenze strategiche dell’intero bacino alle economie locali.

Controllare il consumo di suolo

La legge urbanistica in itinere (DDL 2039/2014) e la nuova legge quadro sul governo del territorio

La straordinarietà dei rischi richiede di valutare una sospensione della attività di trasformazione del territorio che generi nuova occupazione di suolo e che non risulti strettamente conforme alle linee guida ed agli indirizzi che gli strumenti di pianificazione di settore e di livello sovraordinato indicano, fino al completo adeguamento ed alla completa rispondenza di tutti gli strumenti di pianificazione ai nuovi principi di salvaguardia derivanti dalle direttive comunitarie.

La sicurezza e la salute costituiscono valori primari e non possono essere subordinati a nessun’altro interesse. Qualunque attività di trasformazione del territorio non può derivare da strumenti di pianificazione o di regolamentazione locale che non risultino adeguati ai principi tecnico scientifici più avanzati in materia di sicurezza e non risultino adeguati alla legislazione vigente ed agli strumenti sovra-ordinati.

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Non possono inoltre essere concepite trasformazioni edilizie in assenza di efficaci e coerenti strumenti di protezione civile. Osserva ISPRA come: “I dati di quest’anno (2016 ndr) mostrano come la progressiva espansione delle infrastrutture e delle aree urbanizzate, in particolare di quelle a bassa densità, continua a causare un forte incremento delle superfici artificiali. Il consumo di suolo rallenta, ma cresce ancora negli ultimi anni di una crisi che non è riuscita a fermare dinamiche insediative, quasi mai giustificate da analoghi aumenti di popolazione e di attività economiche che portano a trasformazioni dell’uso del territorio non sempre adeguatamente governate da strumenti di pianificazione e da politiche efficaci di gestione del patrimonio naturale”.

Prosegue ISPRA: “Le conseguenze sono la perdita consistente di servizi ecosistemici e l’aumento di quei “costi nascosti”, come li definisce la Commissione Europea, dovuti alla crescente impermeabilizzazione del suolo. La mappatura e la valutazione dei servizi ecosistemici e dell’impatto, anche economico, del consumo di suolo su di essi presentati in questo rapporto, ancorché preliminari, rappresentano un valore aggiunto importante e significativo per assicurare la comprensione delle conseguenze dei processi di trasformazione dell’uso (a volte, abuso) del suolo”. [8]

Questa osservazione ci riporta alla necessità di verificare attentamente ogni nuova impermeabilizzazione del suolo ed ogni modifica al sistema delle acque. Uno dei parametri che è stato utilizzato, tra gli altri, è il cosiddetto consumo di suolo, costante riferimento anche nella gestione urbanistica del territorio. Non occorre citare la impressionante mole di studi e di convegni su questo tema da parte degli studiosi delle scienze del territorio ma anche da parte dell’ISPRA [9] e la capacità concettuale ed evocativa del termine in grado di sintetizzare valutazioni economiche, sociali ed ambientali, a partire dalla strategia tematica dell’UE.

Tale concetto, inoltre, si dimostra particolarmente efficace e versatile nella prassi gestionale ed amministrativa. Il consumo di suolo può dunque costituire un utile parametro per valutare l’incidenza delle trasformazioni mediante la verifica del rapporto tra aree artificiali ed aree non artificiali e favorire processi di progressiva riduzione del grado di impermeabilizzazione. Il consumo di suolo può altresì costituire un indicatore di pressione sui corpi idrici da riferire al bacino a drenaggio diretto nell’ambito del quale è possibile valutare l’incidenza della perdita di suolo/riduzione di permeabilità sulla regimazione del corpo idrico.

In Parlamento pende un DDL (Atto Camera 2039 del 3.2.2014, Contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato) attualmente in prima lettura al Senato dal 2016 (S2383) il quale contiene la definizione di consumo di suolo e di impermeabilizzazione, principalmente riferita alla riduzione di superficie agricola [10].

Si ricorda, in merito alla nozione di suoli agricoli, che la giurisprudenza amministrativa (sentenza n. 1871/2015 Tar Lombardia) ha stabilito, nell’esaminare fattispecie riguardante il Piano di Governo del Territorio (PGT, strumento urbanistico comunale generale ai sensi della legge regionale della Lombardia n. 12/2005) che “la destinazione agricola di un fondo non deve necessariamente garantire l’esercizio dell’impresa agricola, potendo invece obbedire a finalità di tutela ambientale e paesistica, oltre che di contenimento del consumo di suolo“, intendendo verosimilmente richiamare il rispetto della finalità recepite, nella specie, dalla legge regionale della Lombardia n. 31/2014.

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Il Servizio Studi del Senato nel commentare l’art. 3 (Limiti al consumo di suolo) del DDL 2383 che stabilisce il raggiungimento dell’obiettivo del consumo di suolo pari a 0 nel 2050, osserva quanto segue: “a livello europeo, la Strategia tematica per la protezione del suolo del 2006, ha sottolineato la necessità di ridurre gli effetti negativi del consumo di suolo e, in particolare, del fenomeno di carattere definitivo della impermeabilizzazione (soil sealing). La Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse, ha ribadito il traguardo di un incremento dell’occupazione netta di terreno pari a zero da raggiungere, in Europa, entro il 2050″. (…)

Si segnala, inoltre, che la Commissione ha indicato, nelle linee guida per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo, le priorità di azione e le modalità per raggiungere tale obiettivo, rilevando la necessità di attuare politiche e azioni finalizzate a limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo, da definire dettagliatamente negli Stati membri. La strategia europea sul consumo del suolo ha previsto, per l’adozione, anche una valutazione di impatto, i cui contenuti sono pubblicati nel relativo Impact Assessment (SEC (2006) 1165 e SEC(2006) 620), dove sono contenute analisi degli impatti, in termini economici, sociali e ambientali delle differenti opzioni considerate nella fase di preparazione della Strategia definita a livello europeo [11].

Il tema non è nuovo. Oltre a un ampio e consolidato dibattito, il principio era stato già recepito da alcune regioni, ad esempio la Toscana, nella legge n. 1 del 2005, ma la sua attuazione era stata insoddisfacente. La nuova legge urbanistica della Toscana 65/2014 cerca di accompagnare l’enunciato con una serie di dispositivi operativi concreti, così chiariti dalla stessa Regione Toscana: “si definisce in modo puntuale il territorio urbanizzato, differenziando le procedure per intervenire all’interno di questo da quelle per la trasformazione in aree esterne, con particolare riferimento alla salvaguardia del territorio rurale e al fine di promuovere il riuso e la riqualificazione delle aree urbane degradate o dismesse”.

E prosegue: “Fermo restando la definizione puntuale di ciò che è territorio urbanizzato, i Comuni nell’individuarne il perimetro tengono conto delle strategie di riqualificazione e rigenerazione urbana, purché ciò contribuisca a qualificare il disegno dei margini urbani; in aree esterne al territorio urbanizzato non sono consentite nuove edificazioni residenziali. Limitati impegni di suolo per destinazioni diverse da quella residenziale sono in ogni caso assoggettati al parere obbligatorio della “conferenza di copianificazione d’area vasta”, chiamata a verificare puntualmente, oltre alla conformità al PIT, che non sussistano alternative di riutilizzazione o riorganizzazione di insediamenti e infrastrutture esistenti. la conferenza deve anche valutare la necessità della perequazione territoriale per compensare vantaggi e oneri delle nuove previsioni;” [12]

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Solo l’attuazione della nuova legge – ad oggi ancora alle fasi preliminari – e le concrete modalità di interpretazione dei singoli disposti potranno dare riscontro del raggiungimento degli obiettivi. In proposito sarebbe stato utile promuovere un bilancio ed un monitoraggio continuo dell’esperienza di applicazione della legge e di valutazione dell’effettività ed efficacia, che ne potesse evidenziare le criticità operative.

Moltissime le pubblicazioni in materia soprattutto nei risvolti urbanistici. Un bel volume sul consumo di suolo racconta la complessa vicenda di una Sindaca denunciata per aver tentato di fermare una lottizzazione e mantenere libero una porzione di suolo agricolo mentre il Politecnico di Milano ha promosso da tempo ricerche ed approfondimenti sul valore del suolo [13]. Si deve ricordare anche l’impegno dell’INU e dell’INU Campania in particolare oltre a interessanti iniziative per favorire una cittadinanza attiva [14].

Pianificazione urbanistica e piani di protezione civile

Se quanto sopra ricordato può apparire corretto in una strategia di medio-lungo periodo, occorre valutare anche un approccio diretto al problema della protezione civile, soprattutto per la gestione delle emergenze e delle porzioni di territorio attualmente in situazioni critiche.

In Toscana la nuova legge urbanistica n. 65 del 2014 ha collegato il piano di protezione civile al piano operativo, nuovo strumento di attuazione del piano strutturale, introdotto dalla 65. L’art. 104, comma 4 stabilisce infatti che Il piano comunale di protezione civile, di cui alla l.r. 67/2003, costituisce parte integrante del piano operativo ed è aggiornato in caso di eventi calamitosi.

Inoltre tutti gli strumenti a monte del piano operativo e, in particolare, il piano strutturale, dovranno definire le condizioni di equilibrio rispetto alle quali valutare le trasformazioni previste [15]. In attuazione di tale disposto nonché della legge statale n. 100 del 12.7.2012, in Toscana, con delibera n. 1040 del 25.11.2014 è stato approvato il Piano operativo regionale di protezione civile (BURT n. 48 del 3.12.2014 suppl. 137 parte II) [16]. Il piano ha definito il modello operativo per l’organizzazione del “Sistema” di protezione civile.

Tale sistema – secondo quanto riportato nel Piano stesso, presuppone una ripartizione ai vari livelli delle competenze e delle forme di supporto da parte dei livelli superiori rispetto a quelli inferiori. Allo stesso modo il supporto generalmente avviene in fase di soccorso anche allo stesso livello territoriale facendo confluire le risorse dalle aree non interessate dall’evento verso quelle più colpite. Le diverse Amministrazioni devono pertanto definire nel piano di emergenza lo svolgimento di queste tre attività garantendo la definizione di ogni aspetto organizzativo, logistico, di attivazione e di garanzia di avvicendamento del personale in H24 durante le emergenze.

I Centri Operativi Comunali

Il principio organizzativo che sta alla base della gestione dell’emergenza presuppone che la prima risposta, qualunque sia la natura dell’evento che la genera e l’estensione dei suoi effetti, deve essere garantita dalla struttura locale, cioè dal Comune, attraverso l’attivazione di un Centro Operativo Comunale (COC) dove siano rappresentate le diverse componenti che operano nel contesto locale, con l’eventuale funzione di supporto garantita dai livelli territorialmente sovra ordinati (provinciale e regionale) da attuarsi secondo principi di sussidiarietà ed integrazione, ma nel rispetto assoluto della divisione dei ruoli.

L’attivazione del COC e dell’Unità di Crisi deve prevedere necessariamente la presenza del Sindaco, o di una figura istituzionale da questi delegata, che garantisca il coordinamento di tutti gli uffici attivati, oltre che di un responsabile tecnico che coordini le attività operative.

La progressiva attivazione dell’organizzazione regionale avverrà in base alla successione degli stati di operatività crescenti secondo il classico schema Normalità-Attenzione-Preallarme-Allarme. Il passaggio da un livello al successivo avverrà in base a procedure codificate di attivazione connesse a scenari di evento previsti/in atto corrispondenti a livelli di criticità crescenti. Queste procedure codificate di attivazione costituiscono una parte essenziale del piano operativo regionale.

Schema di attivazione dell’organizzazione regionale

Nello schema sopra è riassunta l’articolazione dell’organizzazione regionale in funzione dello stato di operatività assunto. Come si vede l’articolazione prevede per ogni stato di operatività due organismi, uno con funzione decisionale e di indirizzo in cui sono presenti i Responsabili dei vari soggetti coinvolti, e uno con funzioni operative composto da tecnici che lavorano per l’attuazione delle azioni concordate, rapportandosi con tutti gli altri soggetti operativi del sistema.

Conclusioni

Lo scenario complesso che abbiamo di fronte richiede un processo di gestione dinamico basato sulla attuazione delle direttive comunitarie in materia di acque e di alluvioni a partire dal Piano di gestione del rischio alluvioni e dal Piano di gestione delle acque, realizzando le opere di difesa già in larga misura previste nei piani di settore vigenti. Tali strumenti di gestione costituiscono il quadro di riferimento fondamentale alla scala di bacino/distretto cui collegare il complesso degli strumenti di gestione del territorio nonché delle azioni straordinarie di gestione delle emergenze. Riferimento essenziale divengono:

• gli strumenti di pianificazione urbanistica;
• il contesto paesaggistico di riferimento alla scala di bacino fluviale, nelle relazioni storiche tra uomini e fiumi;
• le verifiche da effettuare alla scala di bacino o di contesto idraulico significativo;
• la definizione degli interventi e la loro reale valutazione di sostenibilità idraulica e di fattibilità tecnico-economica;
• la predisposizione di efficaci piani di protezione civile, collegata strutturalmente agli strumenti di pianificazione urbanistica;
• la definizione di indicatori e parametri sintetici, quali il consumo di suolo o gli indici di vulnerabilità.

Particolare priorità, come sopra ricordato, rivestono inoltre le seguenti azioni:
– la necessità di una pianificazione strategica complessiva che possa valutare condizioni ambientali e cambiamento climatico;
– manutenzione, riorganizzazione, miglioramento del reticolo idraulico minore e delle reti irrigue anche mediante progetti integrati soprattutto con riferimento alle attività agricole;
– supportare l’azione di enti, autorità, consorzi in grado di produrre progetti territoriali;
– dotarsi di strumenti conoscitivi affidabili e nuovi, in grado di monitorare e prevedere i fenomeni;
– dare priorità ad opere di rilevanza territoriale e di valore strategico in grado di incrementare la sicurezza di ampie porzioni territoriali a livello di bacino e sotto bacino;
– prepararsi, in ogni caso, ad affrontare le diverse ipotesi probabili (considerando quindi l’evento estremo) e non un unico scenario di riferimento considerato mediamente probabile (gli eventi estremi non possono essere basati su una media consolidata e su tempi di ritorno standard).

Quanto osservato sembra far emergere che la prevenzione e la sicurezza dipende sempre meno da un modello euristico e sempre più dalla interazione e conoscenza dei processi che investono il territorio a scala di bacino e di distretto e dalla capacità degli strumenti di integrarsi e dialogare tra loro.

I recenti eventi, accaduti agli inizi di settembre, confermano che i mutamenti climatici in corso non sempre consentono di prevedere, con sufficiente anticipo, la reale portata di un evento, soprattutto in questo momento storico, quando gli eventi eccezionali sembrano destinati a ripetersi con frequenze sempre più ravvicinate, dimostrando come la necessità di aggiornamento e integrazione dei dati debba avvenire con una maggiore rapidità ed essere organizzato in modo tale da risultare funzionale alle decisioni e agli interventi.

Credo, piuttosto, che la sfida richiami una continua e costante attenzione a tutto il territorio con riferimento ai suoi bacini idrografici, alla necessità di informare la popolazione sui rischi effettivi mediante strumenti chiari ed efficaci, alla opportunità di promuovere con tutti i mezzi una progressiva ed efficace riduzione del rischio, alla improcrastinabilità di efficaci ed attuabili piani di protezione civile.

Una buona parte di questi obiettivi possono certamente essere raggiunti mediante la piena attuazione, ai vari livelli istituzionali, delle direttive europee in materia di acque e di alluvioni e, pertanto, dei piani di gestione delle acque e dei piani di gestione del rischio alluvioni nonché dalla definizione o aggiornamento dei piani di protezione civile, previsti e riformati dalla legislazione regionale (ad esempio nel caso della Toscana).

Note

[1] Il Fatto Quotidiano, 12 settembre 2017, pag. 3.

[2] In tal senso cfr. anche Il sottosuolo artificiale: morire di pioggia: non è fatalità, di Francesco Lettera, 14.9.2017, www.gruppo183.org

[3] Cfr. P. Urbani, La salvaguardia del territorio tra inerzia e frammentazione delle competenze, del 16.12.2014, in www.gruppo183.org il quale conclude: Ce n’è a sufficienza per dimostrare che la separatezza delle competenze amministrative distribuite tra una miriade di soggetti pubblici ove manca il coordinamento delle azioni e delle funzioni esecutive non può che produrre l’inefficacia della prevenzione, considerando che alla riunificazione territoriale per bacini (anche di grandi dimensioni) non corrisponde una riunificazione della regia di governo soprattutto sotto il profilo dell’attuazione degli interventi di precauzione. E si chiede: A quando un intervento legislativo che disciplini un effettivo sistema di governance della prevenzione del rischio idraulico fuori dalle emergenze?

[4] Il principio così recita: «In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation». Il Trattato di Maastricht ha introdotto il principio di precauzione (poi ripreso dalla Costituzione Europea art. III-233) attualmente enunciato all’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, dove si sostiene che la politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed «è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente e sul principio “chi inquina paga”». In materia si rinvia a Il principio di prevenzione, di G. M. Palamoni, consultabile qui

[5] Cfr. la legislazione in materia di sicurezza sul lavoro, di sicurezza dei cantieri, di sicurezza dei lavori in quota e in copertura, di prevenzione sanitaria e ambientale.

[6] Ampio spazio veniva dedicato al Piano Generale delle Acque di livello nazionale (PGA), un piano di settore che affrontava problematiche quali il coordinamento, l’unitarietà, le professionalità tecniche e gli indirizzi formativi, la definizione di enti idonei (individuati nelle agenzie secondo il cosiddetto progetto 80) per dare concretezza ed operatività alle esigenze di intervento immediato, mediante enti che, sia pure in forma coordinata dall’agenzia centrale, avrebbe avuto autonomia tecnica ed amministrativa, connotata pertanto da una sufficiente autonomia decisionale e tecnico-operativa rispetto ai procedimenti ad elevato contenuto tecnico-politico, maggiormente sensibili alle istanze ed ai condizionamenti contingenti. La Conferenza poneva con forza il problema e la necessità di una pianificazione generale delle acque, considerando il carattere di “risorsa dinamica” di molte acque in movimento alimentate da fonti idriche naturali.

[7] A. Nardini, Decidere l’ambiente con l’approccio partecipato, Collezione CIRF, Mazzanti editori, Venezia, 2005.

[8]  ISPRA, Rapporto cit. pag.  III

[9] Istituto Superiore per la Ricerca e la Protezione ambientale, Rapporto 248/2016, Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici.

[10] a) per «consumo di suolo»: l’incremento annuale netto della superficie agricola, naturale e seminaturale, soggetta a interventi di impermeabilizzazione. Il calcolo del consumo di suolo netto è ricavato dal bilancio tra superfici agricole, naturali e seminaturali, in cui si è verificata l’impermeabilizzazione e superfici impermeabilizzate in cui sia stata rimossa l’impermeabilizzazione;

b) per «superficie agricola, naturale e seminaturale»: i terreni qualificati come agricoli dagli strumenti urbanistici nonché altre superfici non impermeabilizzate alla data di entrata in vigore della legge. Le categorie di superfici non ancora impermeabilizzate le quali, invece, non sono soggette all’applicazione della normativa in parola, sono espressamente indicate dallo stesso articolo 2, comma 1 del testo: si tratta delle superfici destinate a servizi di pubblica utilità di livello generale e locale previsti dagli strumenti urbanistici vigenti, delle aree destinate a infrastrutture, insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, delle aree funzionali all’ampliamento di attività produttive già esistenti, dei lotti interclusi e zone di collegamento destinati prevalentemente a interventi di riuso e di rigenerazione. Riguardo alle infrastrutture ed insediamenti produttivi di primario interesse di cui sopra, l’articolo 2, comma 1 specifica che sono individuabili facendo riferimento alla parte V del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e soggiunge che per esse è comunque obbligatoria la previsione di interventi di compensazione ambientale nei relativi progetti;

c) per «impermeabilizzazione»: il cambiamento della natura o della copertura del suolo mediante interventi. Tali interventi possono essere di copertura artificiale, di scavo e di rimozione del suolo non connessi all’attività agricola, oppure di altro tipo, comunque non connesso all’attività agricola, tale da eliminare la permeabilità del suolo, anche per effetto della compattazione dovuta alla presenza di infrastrutture, manufatti e depositi permanenti di materiale;

d) per «area urbanizzata»: la parte del territorio costituita dai centri storici, le aree edificate con continuità dei lotti a destinazione residenziale, industriale e artigianale, commerciale, direzionale, di servizio o turistico-ricettiva, nonché le A.S. n. 2383 Articolo 2 16 aree dotate di attrezzature, servizi o impianti tecnologici, i parchi urbani, i lotti e gli spazi inedificati interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria; Pag. 15; www.senato.it

[11] Cfr.pag. 19 del Dossier del Servizio Studi sull’A.S. n. 2383, “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”, consultabile qui.

[12] Cfr. L. Pampaloni, Governo del territorio, i punti principali della nuova legge.

[13] Il suolo sopra tutto, Cercasi terreno comune: dialogo tra un Sindaco e un urbanista, di Matilde Casa e Paolo Pileri, Altreconomia, 2017.

[14] Cfr. www.consumosuolo.org, www.osservatorioconsumosuolo.campania.it, www.inu.it (Il Progetto paese dell’INU, le Mappe del territorio, i Progetti di paesaggio

[15] Così recita il testo integrale dell’articolo:

Art. 104 – Pericolosità idrogeologica e sismica e misure di mitigazione dei rischi. Regolamento

1. Il PIT, il PTC, il PTCM e il piano strutturale, in sede di individuazione e disciplina delle invarianti strutturali di cui all’articolo 5, definiscono sulla base di indagini e studi esistenti e certificati oppure di specifici approfondimenti, le dinamiche idrogeologiche in essere e le relative condizioni di equilibrio rispetto alle quali valutare gli effetti delle trasformazioni previste.
2. In sede di formazione dei piani strutturali e delle relative varianti è verificata la pericolosità del territorio per gli aspetti idrogeologici, idraulici, di dinamica costiera e sismici, sono evidenziate le aree che risultano esposte ai rischi connessi con particolare riferimento alle aree urbanizzate, alle infrastrutture di mobilità e alle trasformazioni del territorio rurale. I documenti di verifica della pericolosità e delle aree esposte a rischio sono aggiornati a seguito di situazioni per le quali sia dichiarato lo stato di emergenza e costituiscono la base dei piani di emergenza oltre che della pianificazione territoriale e urbanistica.
3. In sede di formazione del piano operativo, dei piani attuativi nonché delle relative varianti sono definite, sulla base di approfondimenti oppure sulla base di indagini e studi esistenti e certificati, le condizioni che garantiscono la fattibilità degli interventi di trasformazione per gli aspetti di cui ai commi 1 e 2 e le modalità di attuazione delle misure di mitigazione dei rischi in rapporto alle trasformazioni previste.

4. Il piano comunale di protezione civile di cui alla l.r. 67/2003 costituisce parte integrante del piano operativo ed è aggiornato in caso di eventi calamitosi. Tale aggiornamento costituisce variante automatica al piano operativo.
5. I tecnici abilitati certificano l’adeguatezza delle indagini e attestano la compatibilità degli elaborati progettuali agli esiti delle verifiche di pericolosità nonché la coerenza delle misure di mitigazione rispetto agli scenari di rischio possibili
6. Le verifiche di cui ai commi 1 e 2, sono effettuate in conformità alle direttive tecniche regionali emanate con il regolamento di cui al comma 9, e sono depositate presso le strutture regionali competenti che effettuano il relativo controllo.
7. Nell’esercizio delle verifiche di cui al comma 6, le strutture regionali accertano la completezza della documentazione depositata ed effettuano la valutazione tecnica in ordine alla conformità delle indagini alle direttive tecniche regionali secondo quanto stabilito dal regolamento di cui al comma 9.

8. I comuni non possono procedere all’approvazione dei piani strutturali, delle relative varianti e degli atti di cui al comma 3, in caso di esito negativo del controllo delle strutture regionali competenti.
9. Entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, è approvato un regolamento che contiene in particolare: a) le direttive tecniche per le verifiche di pericolosità del territorio sotto il profilo geologico, idraulico e sismico, la fattibilità delle previsioni e per la valutazione degli effetti locali e di sito in relazione all’obiettivo della riduzione dei rischi idraulico, idrogeologico e sismico; b) il procedimento per il deposito delle indagini geologiche presso le strutture regionali competenti; c) le modalità del controllo delle verifiche delle condizioni di pericolosità idrogeologica, idraulica e sismica e delle misure di mitigazione da parte delle strutture regionali competenti, individuando gli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica del territorio le cui indagini siano da assoggettare a controllo obbligatorio oppure a controllo a campione.

[16] Il documento è consultabile sul sito della regione Toscana.