Gli argomenti della selezione di sentenze per l’edilizia e l’urbanistica pubblicate la scorsa settimana sono… 1) Tenda da sole – permesso di costruire; 2) Costo di costruzione – decorso del termine di prescrizione; 3) Rielaborazione del piano urbanistico – modifiche di singole aree – esclusione; 4) Diritti di segreteria – richiesta da parte dell’ufficio tecnico; 5) Lottizzazione abusiva; 6) Piano di zonizzazione acustica – natura e caratteristiche; 7) Realizzazione di un massetto cementizio per parcheggio in area cortilizia – titolo edilizio necessario.
Tenda da sole: permesso di costruire
Estremi della sentenza: TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 31 agosto 2018 n. 1235
Massima: Non serve il permesso di costruire per l’installazione di una tenda da sole facilmente smontabile.
Secondo la giurisprudenza amministrativa, l’installazione di una tenda da sole facilmente smontabile, in funzione ornamentale ed accessoria del fabbricato e di protezione dalle intemperie, non integra i caratteri propri della costruzione e non necessita quindi di concessione edilizia (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 luglio 1997 n. 470).
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Costo di costruzione – decorso del termine di prescrizione
Estremi della sentenza: TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 27 agosto 2018, n. 2017
Massima: La prescrizione del credito relativo al costo di costruzione decorre dai sessanta giorni successivi alla data di ultimazione delle opere.
Ai sensi dell’art. 16, comma 3, del Testo Unico Edilizia (DPR n. 38072001), “la quota del contributo commisurata al costo di costruzione … è corrisposta in corso d’opera ….. non oltre sessanta giorni dall’ultimazione della costruzione”.
In merito alla decorrenza del termine di prescrizione la giurisprudenza è divisa.
Una parte (Cons. Stato, sez. IV, 10.01.2014, n. 2949; 16.01.2009 n. 216; 06.06.2008 n. 2686; TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 09.12.2015 n. 1846; TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 13.03.2017 n. 353), ha affermato che il detto termine di prescrizione comincia a decorrere dal momento stesso del rilascio della concessione edilizia.
Altra giurisprudenza (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 02/05/2018 n. 1183; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 6 giugno 2017 n. 1303, T.A.R. Basilicata, Potenza, Sez. I, 8 marzo 2013 n. 126, Consiglio di Stato, IV, 19 novembre 2012, n. 5818; T.A.R. di Lecce, Sez. III, n. 1997/2010, T.A.R. di L’Aquila, Sez. I, n. 573/2008 e T.A.R. di Napoli Sez. II, n. 7652/2006), invece, afferma che la prescrizione del credito relativo al costo di costruzione decorre dai sessanta giorni successivi alla data di ultimazione delle opere.
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Casi pratici risolti Oneri di urbanizzazione e costo di costruzione: esonero e riduzione
Di notevole rilevanza pratica, la materia del contributo di costruzione correlato al rilascio del permesso di costruire (oneri di urbanizzazione e costi di costruzione) è molto spesso oggetto di difficoltà interpretative e di contenzioso, per quanto riguarda le problematiche relative alle richieste di esonero e riduzione. Questa nuovissima Guida operativa fornisce un’analisi puntuale della qualificazione e delle caratteristiche del contributo per il rilascio del permesso di costruire, nello specifico oneri di urbanizzazione, costo di costruzione e ipotesi di esonero e riduzione.Nella seconda parte del testo vengono illustrati 45 casi pratici risolti, con commento esplicativo e opportuni riferimenti giurisprudenziali e dottrinali.Mario Petrulli, avvocato esperto in edilizia, urbanistica e diritto degli enti locali; formatore, collabora con siti giuridici specializzati, riviste di settore (L’Ufficio Tecnico) e società di consulenza. Autore di molteplici pubblicazioni in materia. Titolare dello Studio Legale Petrulli (www.studiolegalepetrulli.it)
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Rielaborazione del piano urbanistico – modifiche di singole aree – esclusione
Estremi della sentenza: TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 6 agosto 2018 n. 1945
Massima: Non vi è rielaborazione complessiva del piano quando, in sede di approvazione, vengono introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree.
In base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, la rielaborazione complessiva di uno strumento di pianificazione territoriale, avvenuta in sede di approvazione definitiva dello stesso, comporta la necessità della sua ripubblicazione solo allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del Piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr., da ultimo, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 19 luglio 2018, n. 1768).
Con riferimento ai piani urbanistici dei Comuni, la giurisprudenza esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (cfr. Consiglio di Stato, IV, 4 dicembre 2013, n. 5769; 30 luglio 2012, n. 4321; 27 dicembre 2011, n. 6865).
Diritti di segreteria – richiesta da parte dell’ufficio tecnico
Estremi della sentenza: TAR Sardegna, sez. II, nella sent. 23 agosto 2018, n. 760
Massima: Illegittima una richiesta di diritti di segreteria, da parte dell’ufficio tecnico, per l’esecuzione di scavi finalizzati un allaccio ENEL per un’abitazione privata.
Come è noto, l’art. 23 della Costituzione stabilisce che nessuna prestazione patrimoniale e personale può essere imposta se non in base alla legge; quindi, ogni volta che l’Amministrazione imponga una prestazione patrimoniale con atti di natura autoritativa, ciò deve avvenire nel rispetto del principio di riserva di legge.
I diritti di segreteria che il Comune può istituire in applicazione dell’art. 10 comma 10° del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito con modificazioni in legge 19 marzo 1993, n. 68, attengono a corrispettivi per l’attività di istruttoria delle specifiche pratiche edilizie indicate nel citato comma 10 e devono essere determinati nel loro ammontare in relazione alle varie tipologie di atti e alla complessità dall’attività istruttoria normalmente richiesta.
Ciò implica che non possono essere richiesti diritti di segreteria per attività non rientranti tra le tipologie indicate al comma 10, né somme sproporzionate nel loro ammontare all’attività istruttoria né, a maggior ragione, possono essere pretesi diritti in occasione di comunicazioni dei privati (es. di inizio o di fine lavori, nomina direttore dei lavori) che non richiedano una specifica attività istruttoria finalizzata al rilascio di un atto o titolo edilizio (anche per silenzio) da parte dell’ufficio.
Lottizzazione abusiva
Estremi della sentenza: TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 20 agosto 2018 n. 5249
Massima: Deve ritenersi concretizzata un’ipotesi di lottizzazione abusiva sia cartolare che materiale nel caso di compimento, nel corso degli anni, del frazionamento di alcuni fondi in più lotti e dalla compravendita di questi ultimi, nonché dalla realizzazione di attività materiali indubbiamente idonee ad attuare una trasformazione urbanistica ed edilizia dell’area, in violazione delle prescrizioni del P.R.G. che ne prevedevano la destinazione agricola. La consistenza e le modalità del frazionamento in lotti di estensione significativamente inferiore al minimo (10.000 mq.), l’assenza della status di imprenditore agricolo ovvero di coltivatore diretto degli acquirenti, la contestualità temporale nella sottoscrizione dei contratti di compravendita e le tempistiche delle successivi negozi di trasferimento, costituiscono indici idonei ad evidenziare congruamente il disegno lottizzatorio abusivo.
L’art. 30 del Testo Unico Edilizia (d.P.R. n. 380/2001) distingue due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva a scopo edificatorio.
La prima, cd. lottizzazione materiale (o reale), ricorre «quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione».
La seconda, lottizzazione cd. formale, negoziale ovvero cartolare, si delinea «quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio».
Ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, la lottizzazione abusiva materiale ricorre quindi nel caso di realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente da leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione, mentre la lottizzazione abusiva formale o cartolare si verifica quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne siano già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita (o altri equipollenti) del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, la ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per gli altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione a uso edificatorio, creando così una variazione in senso accrescitivo tanto del numero dei lotti quanto di quello dei soggetti titolari dei diritti sugli stessi. La formulazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 consente, quindi, di affermare che può integrare un’ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico.
Il concetto di “opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia” dei terreni deve essere, dunque, interpretato in maniera “funzionale” alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all’Amministrazione nonché l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).
Per quanto concerne il frazionamento cartolare si è poi precisato che, sebbene l’accertamento dei presupposti di cui all’art. 30 del d.P.R. n. 380 comporti la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti, è tuttavia sufficiente che lo scopo edificatorio emerga anche solo da alcuni degli indizi o, anche da un solo indizio (cfr. C.d.S., sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2004; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 5 novembre 2009, n. 10872).
In particolare, basta che lo scopo edificatorio emerga chiaramente anche solo dal frazionamento o dalle modalità dell’attività negoziale, che costituiscono lo strumento per il perseguimento dell’intento lottizzatorio (cfr. C.d.S., sez. IV, 1° luglio 2013, n. 3534; 13 maggio 2011, n. 2937; 3 agosto 2010, n. 5170).
Al riguardo, si è osservato che la lottizzazione abusiva cartolare può essere esclusa, ai sensi dell’art. 30, comma 10, del d.P.R. n. 380 del 2001, solamente per i casi concernenti le divisioni ereditarie, le donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed i testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù, mentre, al di fuori delle predette ipotesi, tutti gli altri frazionamenti di terreni agricoli integrano comunque una lottizzazione abusiva e non possono essere invocati come causa di esclusione dell’abuso lottizzatorio (cfr. Cons. Stato, IV, n. 3534/13 cit.), sussistendo sempre una fattispecie di lottizzazione abusiva laddove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, inizialmente prevista dall’art. 28, legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150 e poi confermata da tutta la legislazione statale e regionale in tema di pianificazione attuativa (cfr. Cons. Stato, IV, 18.9.2012, n. 4947).
Tanto premesso, risulta evidente la realizzazione di una lottizzazione abusiva sia cartolare che materiale nel caso di compimento, nel corso degli anni, del frazionamento di alcuni fondi in più lotti e dalla compravendita di questi ultimi, nonché dalla realizzazione di attività materiali indubbiamente idonee ad attuare una trasformazione urbanistica ed edilizia dell’area, in violazione delle prescrizioni del P.R.G. che ne prevedevano la destinazione agricola. La consistenza e le modalità del frazionamento in lotti di estensione significativamente inferiore al minimo (10.000 mq.), l’assenza della status di imprenditore agricolo ovvero di coltivatore diretto degli acquirenti, la contestualità temporale nella sottoscrizione dei contratti di compravendita e le tempistiche delle successivi negozi di trasferimento, costituiscono indici idonei ad evidenziare congruamente il disegno lottizzatorio abusivo.
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Piano di zonizzazione acustica – natura e caratteristiche
Estremi della sentenza: TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 4 agosto 2018 n. 773
Massima: Il Piano di zonizzazione acustica si inquadra tra gli strumenti di governo del territorio come un atto di natura generale a contenuto normativo che disciplina i diversi indici di tollerabilità dei rumori per ciascuna zona. Tuttavia, la pianificazione acustica non si esaurisce in un’attività di programmazione assimilabile a quella urbanistica, ma è rivolta a governare l’assetto del territorio sotto lo specifico profilo della tutela ambientale e della salute degli individui, attraverso la più coerente ed opportuna localizzazione delle attività umane in relazione alla loro rumorosità: ne consegue che l’interpretazione teleologica della normativa in questione porta a valorizzare gli interessi protetti da tale disciplina, desumibili dall’art. 2 comma 1 lett. a) della L. 447/95, ossia la tutela del riposo e della salute, la conservazione degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo e dell’ambiente esterno.
Il Piano di zonizzazione acustica si inquadra tra gli strumenti di governo del territorio come un atto di natura generale a contenuto normativo che disciplina i diversi indici di tollerabilità dei rumori per ciascuna zona (T.A.R. Abruzzo L’Aquila – 10/7/2014 n. 597). Certamente, le opzioni comunali in materia di classificazione acustica costituiscono tipica espressione di discrezionalità tecnica: esse, pertanto, sono soggette al sindacato giurisdizionale nei limiti della ritenuta irrazionalità, contraddittorietà e manifesta incongruenza (T.A.R. Toscana, sez. III – 11/11/2014 n. 1763, che risulta appellata; T.A.R. Piemonte, sez. I – 28/11/2014 n. 1910; si veda anche Consiglio di Stato, sez. IV – 18/5/2016 n. 2004). Tuttavia, la pianificazione acustica non si esaurisce in un’attività di programmazione assimilabile a quella urbanistica, ma è rivolta a governare l’assetto del territorio sotto lo specifico profilo della tutela ambientale e della salute degli individui, attraverso la più coerente ed opportuna localizzazione delle attività umane in relazione alla loro rumorosità: ne consegue che l’interpretazione teleologica della normativa in questione porta a valorizzare gli interessi protetti da tale disciplina, desumibili dall’art. 2 comma 1 lett. a) della L. 447/95, ossia la tutela del riposo e della salute, la conservazione degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo e dell’ambiente esterno (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 14/1/2015 n. 133).
La giurisprudenza ha altresì chiarito che le destinazioni previste dagli strumenti urbanistici (il c.d. “preuso”) costituiscono l’imprescindibile punto di partenza della zonizzazione acustica, ma che tuttavia non si richiede una perfetta corrispondenza tra la classificazione acustica del territorio e la programmazione urbanistica, tenuto conto della diversa funzione delle due tipologie di pianificazione; lo strumento urbanistico disciplina l’assetto del territorio ai fini prettamente urbanistici ed edilizi, individuando le zone omogenee con criteri quantitativi; mentre la classificazione acustica ha riguardo all’effettiva fruibilità dei luoghi, valendosi di indici prettamente qualitativi (T.A.R. Piemonte, sez. I – 16/4/2014 n. 616).
Realizzazione di un massetto cementizio per parcheggio in area cortilizia – titolo edilizio necessario
Estremi della sentenza: TAR Campania, Napoli, sez. VI, sent. 1 agosto 2018 n. 5144
Massima: Un massetto cementizio funzionale al parcheggio dell’autovettura realizzata in area cortilizia non richiede il permesso di costruire.
Ai sensi del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l’opera di pavimentazione non è soggetta al permesso di costruire se non comporta una trasformazione del terreno mediante opere murarie o eliminazione del verde; diversamente dovrà essere provvista del permesso di costruire l’opera di pavimentazione che, in ragione delle dimensioni e dei materiali impiegati, dovesse implicare una significativa alterazione e trasformazione dello stato dei luoghi (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VII, 10 dicembre 2009, n. 8606).
Così, ad esempio, tra gli interventi eseguibili senza titolo edilizio, ma solo con previa comunicazione, è stata ricompresa dalla giurisprudenza la realizzazione di un marciapiede sulla corte interna di un edificio con più abitazioni, il quale, per le dimensioni e per la sua inerenza alla superficie cortilizia, non incide strutturalmente sul prospetto (T.A.R. Calabria – Reggio Calabria, 17 luglio 2012, n. 486).
Tali essendo le coordinate giurisprudenziali, va ritenuto anche che la realizzazione nell’area cortilizia di una piattaforma di cemento sostanzialmente idonea e funzionale al parcheggio, con vocazione quindi anche chiaramente pertinenziale, non è in grado di alterare significativamente lo stato dei luoghi né tantomeno di incidere sul prospetto di alcun edificio. Di conseguenza, per detto intervento è sufficiente una mera comunicazione all’autorità amministrativa (cfr. T.A.R. Catanzaro, II Sezione, n. 1743 del 2014).
In collaborazione con www.studiolegalepetrulli.it
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