Il PSC e il quadro di incidenza della manodopera – Parte I

Questo articolo analizza la disciplina attualmente applicabile per la predisposizione del piano di sicurezza e di coordinamento e del quadro di incidenza della manodopera negli appalti di lavori pubblici.

Questa analisi è fatta alla luce della recente riforma dei contratti pubblici che ha recepito le direttive comunitarie nn. 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE con la promulgazione del nuovo Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (in prosieguo denominato Codice), approvato con decreto legislativo del 18 aprile 2016 n. 50 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 91 del 19/4/2016, entrato in vigore il 19 aprile 2016.

L’art. 39 del DPR 207/2010, al momento ancora vigente, riguarda il piano di sicurezza e di coordinamento e il quadro di incidenza della manodopera. Il piano di sicurezza e di coordinamento (PSC), previsto dall’art. 100 del d.lgs. 9/4/2008 n. 81, redatto da un progettista abilitato come coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione ex art. 91 del citato d.lgs. 81, è documento complementare al progetto esecutivo e analizza la migliore organizzazione delle lavorazioni in cantiere per prevenire o ridurre i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, attraverso l’individuazione delle eventuali fasi critiche del processo di costruzione e la definizione delle relative prescrizioni operative.

Esso è redatto in conformità del Titolo IV del d.lgs. 81/2008 e relativo allegato XV e, con riferimento alle varie tipologie di opere e prestazioni, individua, analizza e valuta i rischi connessi a situazioni di congestione dei luoghi di lavoro dipendenti dall’interferenza, anche non contemporanea, di più fasi lavorative e di più imprese esecutrici nello stesso cantiere.

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Oltre quanto previsto dal citato allegato XV del d.lgs. 81/2008, l’art. 39 di cui trattasi dispone che il piano di sicurezza deve contenere misure di concreta fattibilità e deve essere specifico per ogni cantiere temporaneo o mobile.

La stima dei costi di sicurezza derivanti dall’attuazione delle misure individuate nel PSC rappresenta la quota degli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso d’asta di cui all’art. 16 comma 1 lettera a.2) del DPR 207/2010 (tuttora vigente, che recita testualmente “oneri della sicurezza, non soggetti a ribasso d’asta” da inserire nel quadro economico di progetto).

Il secondo comma dell’art. 39 dispone che i “contenuti del piano di sicurezza e di coordinamento sono il risultato di scelte progettuali ed organizzative conformi alle misure generali di tutela di cui all’articolo 15 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, secondo quanto riportato nell’allegato XV al medesimo decreto in termini di contenuti minimi. In particolare la relazione tecnica (del PSC), corredata da tavole esplicative di progetto, deve prevedere l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi in riferimento all’area e all’organizzazione dello specifico cantiere, alle lavorazioni interferenti ed ai rischi aggiuntivi rispetto a quelli specifici propri dell’attività delle singole imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi”.

Redazione del PSC

È opportuno soffermarsi sulle modalità di redazione di un piano di sicurezza e di coordinamento, cercando di integrare le prescrizioni di merito contenute nell’art. 39 del DPR 207/2010 con quelle del Titolo IV del d.lgs. 81/2008 e relativo allegato XV.

L’art. 100 del d.lgs. 81/2008 stabilisce che il piano di sicurezza e di coordinamento «è costituito da una relazione tecnica e prescrizioni correlate alla complessità dell’opera da realizzare ed alle eventuali fasi critiche del processo di costruzione, atte a prevenire o ridurre i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi i rischi particolari di cui all’allegato XI, con specifico riferimento ai rischi derivanti dal possibile rinvenimento di ordigni bellici inesplosi nei cantieri interessati da attività di scavo, nonché la stima dei costi di cui al punto 4 dell’allegato XV».

Oltre la predetta relazione tecnica, il PSC è corredato da tavole esplicative di progetto, relative agli aspetti della sicurezza e comprendenti almeno una planimetria sull’organizzazione logistica del cantiere e, ove la particolarità dell’opera lo richieda, una tavola tecnica sugli scavi.

I contenuti minimi del piano di sicurezza e di coordinamento e della stima dei costi di sicurezza sono definiti dall’allegato XV del decreto 81, il quale al punto 4.1.4. stabilisce che i costi della sicurezza sono compresi nell’importo totale dei lavori e individuano la parte del costo dell’opera da non assoggettare a ribasso d’asta.

La norma in commento puntualizza che il piano di sicurezza e coordinamento è parte integrante del contratto di appalto; tuttavia, il comma 6 ammette la deroga alle disposizioni dell’art. 100 per i lavori la cui esecuzione immediata è necessaria per prevenire incidenti imminenti o per organizzare urgenti misure di salvataggio: è, per esempio, il caso dei lavori di somma urgenza che non consentono alcun indugio operativo e, quindi, la loro esecuzione deve essere immediata e finalizzata a rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica e privata incolumità.

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Altresì, il citato comma 6 estende la deroga di che trattasi anche all’ipotesi in cui bisogna garantire la continuità in condizioni di emergenza nell’erogazione di servizi essenziali per la popolazione quali corrente elettrica, acqua, gas, reti di comunicazione.

È il caso di chiarire che la deroga prevista dal citato comma 6 dell’art. 100 è rivolta all’obbligo di redazione del PSC, in quanto detto articolo tratta esclusivamente il predetto piano, e pertanto esso non va predisposto per i lavori di immediata esecuzione.

Il comma 6-bis, inoltre, sancisce che il committente o il responsabile dei lavori, se nominato, assicura l’attuazione degli obblighi a carico del datore di lavoro dell’impresa affidataria (cioè l’appaltatore) previsti dall’art. 97 commi 3-bis e 3-ter del decreto 81, che afferiscono rispettivamente alla corresponsione al subappaltatore degli oneri di sicurezza a egli attribuibili senza applicazione di alcun ribasso e al possesso, da parte dell’appaltatore, del requisito di adeguata formazione.

Nel campo di applicazione del Codice, la norma conferma l’applicazione dell’art. 105 comma 14 secondo periodo del Codice.

Articolo 105, comma 14

«L’affidatario corrisponde i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso; la stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, ovvero il direttore dell’esecuzione, provvede alla verifica dell’effettiva applicazione della presente disposizione».

L’allegato XV del d.lgs. 81/2008 ha disciplinato i contenuti minimi – e quindi con facoltà di estensione degli stessi in fase progettuale a giudizio del coordinatore della sicurezza – dei piani di sicurezza dei cantieri.

Il punto 2.1. dell’allegato, puntualizza che il PSC è specifico per ogni singolo cantiere temporaneo o mobile e deve essere di concreta fattibilità, cioè praticamente eseguibile in rapporto al tipo di lavori da realizzare e del contesto cantieristico in cui questi vengono eseguiti.

I contenuti del PSC sono il risultato delle scelte progettuali e organizzative conformi alle prescrizioni dell’art. 15 del decreto 81, che afferisce alle misure generali di tutela. Tra i contenuti minimi del PSC, il punto 2.1.2. dell’allegato XV prevede “la stima dei costi della sicurezza, ai sensi del punto 4.1.” dell’allegato.

È il caso di segnalare che anche ove la redazione del PSC non sia obbligatoria, il punto 4.1.2. dell’allegato XV prevede che per le opere rientranti nel campo di applicazione del Codice “per le quali non è prevista la redazione del PSC …, le amministrazioni appaltanti, nei costi della sicurezza stimano, per tutta la durata delle lavorazioni previste nel cantiere, i costi delle misure preventive e protettive finalizzate alla sicurezza e salute dei lavoratori”: dunque, la stima dei costi di sicurezza è comunque necessaria per la determinazione dei relativi oneri da indicare nel bando di gara, suddivisi tra costi della sicurezza e costi di sicurezza pertinenti all’adeguamento del cantiere agli standard di sicurezza fissati dal d.lgs. 81/2008.

Costi di sicurezza

– relativi alle interferenze in cantiere tra le lavorazioni di più imprese esecutrici, o anche per le interferenze dovute alle lavorazioni di una stessa impresa esecutrice (tra quelle che operano in cantiere) o alla presenza di lavoratori autonomi (in linea con i principi sanciti dall’art. 26 comma 2 lettera b) del d.lgs. 81/2008 che impone il coordinamento degli interventi di protezione e prevenzione dai “rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva” e dal punto 2.3.1. dell’allegato XV che esige l’analisi delle interferenze tra le lavorazioni “anche quando sono dovute alle lavorazioni di una stessa impresa esecutrice o alla presenza di lavoratori autonomi”, e quindi con obbligo di PSC),

– o relativi alle interferenze in cantiere dovute alle lavorazioni di un’unica impresa esecutrice (in ragione dei criteri di cui al citato punto 4.1.2. dell’allegato XV e quindi in assenza di PSC, ma con obbligo del DVRI), da corrispondere all’impresa esecutrice per intero senza essere assoggettati al ribasso d’asta, anche nel rispetto dell’art. 26 comma 5 del d.lgs. 81/2008 che, indipendentemente dall’elaborazione del PSC o del DVRI, novella «Nei singoli contratti di subappalto, di appalto e di somministrazione, … di cui agli articoli 1559 (contratto di somministrazione), ad esclusione dei contratti di somministrazione di beni e servizi essenziali, 1655 (contratto di appalto), 1656 (contratto di subappalto) e 1677 (contratto di servizi) del codice civile, devono essere specificamente indicati a pena di nullità ai sensi dell’articolo 1418 (cause di nullità del contratto) del codice civile i costi delle misure adottate per eliminare o, ove ciò non sia possibile, ridurre al minimo i rischi in materia di salute e sicurezza sul lavoro derivanti dalle interferenze delle lavorazioni. I costi di cui primo periodo non sono soggetti a ribasso».

Costi di sicurezza per l’adeguamento del cantiere

Più precisamente parliamo di costi di sicurezza pertinenti all’adeguamento del cantiere agli standard di sicurezza fissati dal d.lgs. 81/2008, che disciplina le norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, e perciò relativi a tutti i lavori per i quali non sussistano misure di sicurezza extra “derivanti dalle interferenze delle lavorazioni” in cantiere.

Tali costi sono corrisposti all’impresa esecutrice tramite le spese generali del prezzo di appalto e tramite specifiche voci di computo inserite nella stima di progetto quando essi non sono compresi nelle predette spese generali e vanno assoggettati al ribasso d’asta.

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(In proposito è il caso di ricordare che l’art. 39 comma 2 del DPR 207/2010 prevede che “In particolare la relazione tecnica (del PSC), … deve prevedere l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi in riferimento … alle lavorazioni interferenti ed ai rischi aggiuntivi rispetto a quelli specifici propri dell’attività delle singole imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi” e anche l’art. 26 comma 3 del d.lgs. 81/2008 prevede che “Le disposizioni del presente comma (relative al DVRI) non si applicano ai rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi.”: quindi i c.d. “rischi specifici” sono oggetto di stima per la determinazione dei costi di sicurezza da non affrancare dal ribasso d’asta).

Stima degli oneri di sicurezza

Tale duplice stima è effettuata, nel rispetto del punto 4. dell’allegato XV, dalla stazione appaltante in sede progettuale.

Il punto 4. dell’allegato XV tratta della stima degli oneri di sicurezza e dispone, al punto 4.1.1., che essa è determinata, per tutta la durata delle lavorazioni da eseguire nel cantiere, in funzione dei seguenti costi:

1. a) apprestamenti previsti nel PSC. Gli apprestamenti sono definiti dal punto 1.1.1. lett. c) dell’allegato XV come “le opere provvisionali necessarie ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori in cantiere”. Inoltre, l’allegato XV.1 del d.lgs. 81/2008 riporta l’elenco indicativo e non esauriente degli elementi essenziali utili per la definizione dei contenuti del PSC e al punto 1 prevede che «Gli apprestamenti comprendono: ponteggi; trabattelli; ponti su cavalletti; impalcati; parapetti; andatoie; passerelle; armature delle pareti degli scavi; gabinetti; locali per lavarsi; spogliatoi; refettori; locali di ricovero e di riposo; dormitori; camere di medicazione; infermerie; recinzioni di cantiere»;
2. b) misure preventive e protettive – definite dal punto 1.1.1. lett. e) dell’allegato XV come “gli apprestamenti, le attrezzature, le infrastrutture, i mezzi e servizi di protezione collettiva, atti a prevenire il manifestarsi di situazioni di pericolo, a proteggere i lavoratori da rischio di infortunio ed a tutelare la loro salute” – e dispositivi di protezione individuale eventualmente previsti nel PSC per le sole lavorazioni interferenti;
3. c) impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, impianti antincendio, impianti di evacuazione fumi;
4. d) mezzi e servizi di protezione collettiva. Essi sono elencati nel citato allegato XV.1 che al punto 4 prevede che «I mezzi e servizi di protezione collettiva comprendono: segnaletica di sicurezza; avvisatori acustici; attrezzature per primo soccorso; illuminazione di emergenza; mezzi estinguenti; servizi di gestione delle emergenze»;
5. e) procedure – definite dal punto 1.1.1. lett. b) dell’allegato XV come “le modalità e le sequenze stabilite per eseguire un determinato lavoro od operazione” – contenute nel PSC e previste per specifici motivi di sicurezza;
6. f) eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale e/o temporale delle lavorazioni interferenti;
7. g) misure di coordinamento relative all’uso comune, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva. Nello specifico si precisa che:

– gli apprestamenti sono le opere provvisionali di cui al punto 1.1.1. lett. c) dell’allegato XV e al punto 1 dell’allegato XV.1, già indicati prima;

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– le attrezzature sono definite dal punto 1.1.1. lett. d) dell’allegato XV come “qualsiasi macchina, apparecchio, utensile o impianto destinato ad essere usato durante il lavoro”. Inoltre, l’allegato XV.1 del d.lgs. 81/2008 al punto 2 prevede che «Le attrezzature comprendono: centrali e impianti di betonaggio; betoniere; gru; autogrù; argani; elevatori; macchine movimento terra; macchine movimento terra speciali e derivate; seghe circolari; piegaferri; impianti elettrici di cantiere; impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche; impianti antincendio; impianti di evacuazione fumi; impianti di adduzione di acqua, gas, ed energia di qualsiasi tipo; impianti fognari»;

– le infrastrutture sono elencate nel citato allegato XV.1 che al punto 3 prevede che «Le infrastrutture comprendono: viabilità principale di cantiere per mezzi meccanici; percorsi pedonali; aree di deposito materiali, attrezzature e rifiuti di cantiere»;

– i mezzi e servizi di protezione collettiva sono quelli di cui al punto 4 dell’allegato XV.1, già indicati prima.

Come già anticipato prima, la lista di cui all’allegato XV.1 del d.lgs. 81/2008 va considerata come un’elencazione indicativa e non esauriente degli elementi essenziali per la stima dei costi di sicurezza; ciò sta a significare che qualora l’appalto richiedesse la realizzazione di ulteriori opere e misure di sicurezza straordinarie, supplementari o differenti da quelle previste nell’allegato XV.1, i relativi costi vanno aggiunti alla stima degli oneri di sicurezza del PSC.

Stima dei costi della sicurezza: ulteriori precisazioni

Il punto 4.1.3. dell’allegato XV chiarisce che la stima dei costi della sicurezza deve essere congrua, analitica per voci singole, a corpo o a misura, delle quali vanno determinate le rispettive quantità a cui applicare i corrispondenti prezzi unitari desunti da elenchi standard o specializzati, o da prezzari e listini ufficiali vigenti nell’area interessata, o dall’elenco prezzi delle misure di sicurezza predisposto dal committente; nel caso in cui i necessari prezzi unitari non siano reperibili nei predetti elenchi, essi sono determinati in base a specifiche analisi dei costi desunti da indagini di mercato.

«Le singole voci dei costi della sicurezza vanno calcolate considerando il loro costo di utilizzo per il cantiere interessato che comprende, quando applicabile, la fornitura a piè d’opera, la posa in opera ed il successivo smontaggio, nonché l’eventuale manutenzione e l’ammortamento». Il punto 4.1.4. dell’allegato XV stabilisce che «I costi della sicurezza così individuati, sono compresi nell’importo totale dei lavori, ed individuano la parte del costo dell’opera da non assoggettare a ribasso nelle offerte delle imprese esecutrici».

Varianti al contratto di appalto

Il punto 4.1.5. dell’allegato XV (letto alla luce del nuovo Codice) chiarisce che in caso di modifiche e varianti dei contratti di appalto in corso d’opera, disciplinate per i lavori pubblici dall’art. 106 del Codice e per i lavori privati dagli artt. 1659 (variazioni concordate del progetto), 1660 (variazioni necessarie del progetto), 1661 (variazioni ordinate dal committente) e 1664 secondo comma (variazioni derivanti da cause geologiche, idriche e simili) del c.c., la stima dei costi della sicurezza relativi ai lavori variativi va eseguita come per i lavori principali, ovvero si applicano le disposizioni previste ai punti 4.1.1. (costi previsti nel PSC), 4.1.2. (costi previsti in progetto) e 4.1.3. (criteri di stima) dell’allegato XV. I costi della sicurezza così determinati sono compresi nell’importo totale della variante e individuano la parte di costo dell’opera da non assoggettare a ribasso.

Anche l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (ora ANAC) ha precisato, con determinazione del 26/7/2006 n. 4, che «Pertanto nel caso di varianti le relative perizie … dovranno essere corredate anche del PSC ed a questi fini il RUP dovrà farsi carico del rispetto di tali adempimenti ed in particolare di quello relativo all’individuazione del costo della sicurezza compreso nell’importo di perizia, costo da non assoggettare a ribasso. In taluni casi, invece, la variazione progettuale in corso d’opera è generata proprio dalla necessità di migliorare il PSC rispetto alla primitiva stesura facente parte del progetto appaltato, sia che esso contenga una vera e propria carenza di previsione – in caso di previsione parziale delle misure di sicurezza o sottostima dei relativi costi – sia che esso necessiti di meri assestamenti o correttivi di dettaglio; …».

Conclusioni

In conclusione, circa la stima dei costi della sicurezza, coordinando le norme di merito innanzi illustrate, si desumono le seguenti considerazioni.

L’art. 32 comma 4 del DPR 207/2010 (tuttora vigente) pone a carico dell’appaltatore una serie di spese, denominate “spese generali”, correlate all’allestimento e all’esercizio in sicurezza del cantiere, tra le quali figurano, alla lettera o) della norma, quelle relative all’“adeguamento del cantiere in osservanza del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, di cui è indicata la quota di incidenza sul totale delle spese generali, ai fini degli adempimenti previsti dall’articolo 97 comma 5 del Codice”.

Viceversa sono escluse dagli oneri a carico dell’appaltatore le spese di sicurezza connesse alla specificità del singolo cantiere per le attività interferenti derivanti dalla presenza di più imprese esecutrici sui luoghi di lavoro (che sono stimate analiticamente nel PSC di progetto) o anche per le interferenze dovute alle lavorazioni di una sola impresa esecutrice (che sono stimate analiticamente nel DVRI di progetto), e pertanto aggiunte al prezzo dei lavori.

Tali “spese speciali” di sicurezza non comprese nel prezzo dei lavori, e perciò suppletive a esso, riguardano quei costi di sicurezza previsti al punto 4.1.1. dell’allegato XV d.lgs. 81/2008 relativi a lavorazioni interferenti eseguite, anche non contemporaneamente, da una o più imprese in contingenze di lavoro potenzialmente pericolose, che afferiscono perciò alla particolarità e alla realtà del singolo cantiere.

Quindi, tutti i costi di messa in sicurezza dei luoghi di lavoro, di ordine generale, prescritti dal d.lgs. 81/2008, sono compresi nei prezzi unitari dei lavori (per esempio, DPI – segnaletica di salute e sicurezza – sistemi di protezione dai rumori, dagli agenti chimici, dalle apparecchiature elettriche, dagli agenti biologici e fisici – formazione e informazione del personale – programmazione delle attività – ecc.), mentre sono esclusi dal prezzo dei lavori, e pertanto da aggiungere a parte, solo quei costi di sicurezza, di ordine speciale, correlati alla singolarità del cantiere, alla congestione delle aree di lavoro, alla gestione delle interferenze e alle sovrapposizioni delle lavorazioni di una o più imprese esecutrici, dettagliati specificamente al punto 4.1.1. dell’allegato XV del d.lgs. 81/2008.