Titoli abilitativi e sanzioni: come vengono utilizzati? Le leggi.

In sede di conversione del decreto-legge 148/2017 è stato introdotto l’articolo 1-bis “Utilizzo proventi da oneri di urbanizzazione per spese di progettazione” [nota 1], con cui è stata aggiunta all’articolo 1, comma 460 della legge 11 dicembre 2016, n. 232 [2] (in tema di destinazione dei proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni in materia edilizia) anche l’ulteriore voce “spese di progettazione per opere pubbliche”.

Destinazione titoli abilitativi e sanzioni: cosa cambia?

Rimangono, comunque, invariate le destinazioni già previste nell’art. 1, comma 460 della citata legge n. 232/2016 per cui, a partire dal 1° gennaio 2018, oltre a quella testé introdotta dall’art. 1-bis della legge n. 172/2017 (spese di progettazione per opere pubbliche), i suddetti proventi devono essere vincolati alle seguenti destinazioni: “realizzazione e manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria; risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate; interventi di riuso e di rigenerazione; interventi di demolizione di costruzioni abusive; acquisizione e realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico; interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico; interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano…”.

È quindi lecito sostenere che, a partire dal 1° gennaio 2018, venga meno l’operatività dell’art. 1, comma 737, legge 28 dicembre 2015, n. 208 (cd. Legge di stabilità 2016), secondo cui “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” [3].

Sotto quest’ultimo profilo si ricorda che, in base all’art. 31, comma 4-ter [4], d.P.R. n. 380/2001 (cd. Testo Unico Edilizia), le destinazioni dei proventi delle sanzioni di cui al citato comma 4-bis [5] “spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico” [6].

Così sinteticamente ricostruita la normativa va, in ogni caso, segnalata la parziale sovrapposizione (o, più correttamente, l’apparente antinomia) tra:
a) le destinazioni delle sanzioni di cui all’art. 31, comma 4-bis, Testo Unico Edilizia non interessate, sembrerebbe, dall’art. 1, comma 737, Legge di stabilità 2016 che, per gli anni 2016 e 2017, esclude le sole destinazioni generali dei proventi;
b) le destinazioni di cui all’art. 1, comma 460, legge n. 232/2016 (come sopra novellato) che, efficaci dal 1° gennaio 2018, sono riferite appunto alle (restanti) destinazioni generali dei proventi.

A tale riguardo, quindi, potrebbero sostenersi due interpretazioni di pari dignità ex art. 15, preleggi. Con la prima, in particolare, potrebbe affermarsi che l’art. 1, comma 460, legge n. 232/2016, novellato dalla legge 172/2017, essendo una legge posteriore di carattere generale rispetto ai commi 4-bis e 4-ter dell’art. 31, Testo Unico Edilizia (legge speciale anteriore, novellata dalla l. n. 164/2014), non abbia determinato l’abrogazione di quest’ultima.

Del resto, benché la rubrica dell’art. 1-bis, legge n. 172/2017 non abbia valore interpretativo, la stessa è denominata “Utilizzo proventi da oneri di urbanizzazione per spese di progettazione”, come a voler sottolineare la peculiarità degli “oneri di urbanizzazione” rispetto alle distinte sanzioni amministrative pecuniarie. Dunque, almeno i proventi di queste ultime, in caso di inottemperanza all’obbligo di demolizione, dovrebbero mantenere anche dopo il 1° gennaio 2018 la stessa destinazione speciale stabilita dal comma 4-ter del più volte citato art. 31, Testo Unico Edilizia [7].

Con la seconda, invece, potrebbe asserirsi che l’art. 31, comma 4-ter, d.P.R. 380/2001, per la sua inconciliabilità logico-temporale rispetto al contenuto precettivo di cui all’art. 1, comma 460, legge n. 232/2016, venga meno dal 1° gennaio 2018 così da considerare tacitamente abrogata la previsione del Testo Unico Edilizia.

Se così fosse, dal 1° gennaio 2018, tutti i proventi da titoli abilitativi edilizi e da sanzioni dovrebbero essere utilizzati per le destinazioni di carattere più diffuso indicate nel a inizio articolo. Per evidenti ragioni di coesione e di più snella operatività anche finanziario-contabile dell’apparato comunale, preposto alla gestione ed imputazione di siffatti proventi, sarebbe preferibile questa seconda interpretazione [8]. Il 1° gennaio 2018 sono entrate in vigore alcune norme della Legge di Bilancio 2017 che hanno riformato la destinazione dei proventi delle sanzioni e dei titoli abilitativi edilizi prevista dal Testo Unico per l’Edilizia.

articolo di Andrea Ferruti

Note

[1] Così emendamento 1.0.10, approvato in sede referente dalla 5ª Commissione permanente del Senato, cfr. Resoconto sommario n. 820 dell’8 novembre 2017, divenuto poi art. 1-bis della legge 4 dicembre 2017, n. 172.
[2] La legge n. 232/2016 è denominata “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019”.

[3] Sul punto si vedano le considerazioni (anche de iure condendo) di F. Scalia, Governo del territorio e tutela dell’ambiente: urbanistica e limitazione del consumo di suolo, in Urbanistica e Appalti, 2016, pp. 1076-1077.
[4] Introdotto dall’art. 17, comma 1, lett. q-bis), decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 novembre 2014, n. 164, su cui si veda E. Boscolo, Le novità in materia urbanistico-edilizia introdotte dall’art. 17 del decreto ‘‘Sblocca Italia’’, in Urbanistica e Appalti, 2015, si veda pp. 33-34.

[5] Ossia delle sanzioni amministrative pecuniarie in caso di inottemperanza all’obbligo di demolizione e le altre ivi indicate per gli interventi effettuati sulle aree e sugli edifici assoggettati a vincoli di inedificabilità, forestali o di tutela dei beni culturali e paesaggistici, o effettuati su aree destinate ad opere e spazi pubblici o ad interventi di edilizia residenziale pubblica o su aree a rischio idrogeologico elevato o molto elevato.

[6] In tema di imputazione in bilancio dei proventi derivanti dalle concessioni edilizie e dalle sanzioni in materia edilizia, si segnala C. conti, sez. contr. reg. Lombardia, 9 febbraio 2016, n. 38 in Riv. corte conti, 2016, fasc. 1, p. 144 e Quotidiano Enti locali, 2016 (da cui è tratta la seguente massima) secondo cui «la recente L. n. 208 del 2015, stabilisce che “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’art. 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico” – le quali, per espressa previsione del successivo comma 4-ter, spettano al comune e sono destinate esclusivamente alla demolizione e alla rimessione in pristino delle opere abusive, nonché all’acquisizione e all’attrezzatura di aree destinate a verde pubblico- “possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” (art. 1, comma 737). Tale disposizione contiene una specifica previsione facoltizzante, circa la destinazione dell’entrata, di cui l’ente, nella propria autonomia, potrà dunque avvalersi negli anni 2016 e 2017 e viene a configurare un’espressa disciplina, parzialmente derogatoria rispetto al regime ordinario d’imputazione di detti proventi, che tuttavia conferma a contrario, sotto il profilo concettuale, la tendenziale annoverabilità degli stessi, quantomeno pro parte, fra quelli di parte capitale (tanto che per destinare integralmente tali entrate a spese di parte corrente il legislatore ha ritenuto necessario dettare una norma ad hoc)».

Si veda, successivamente, anche C. Conti, sez. contr. reg. Lombardia, 23 marzo 2017, n. 81, in Azienditalia fin. e trib., 2017, 6, p. 549 (da cui è tratta la seguente massima), per la quale “Le entrate derivanti dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi e dalle relative sanzioni diverranno a regime, alla luce del disposto dell’art. 1, comma 460, Legge 11 dicembre 2016, n. 232, vincolate a determinate categorie di spese, talvolta anche correnti, cessando la loro tipica destinazione a quelle di investimento. Solo per il 2017, tuttavia, in base all’art. 1, comma 737, Legge 28 dicembre 2015, n. 208, anche la loro componente riconducibile ad entrate in conto capitale può essere utilizzata per le specifiche spese correnti normativamente indicate, seppur in termini derogatori rispetto alla loro attuale natura. I proventi derivanti dalla monetizzazione di aree, demandati alla legislazione regionale, sono poi da destinarsi opportunamente ad investimenti, nell’ambito di un loro sano utilizzo. Il principio, del resto, vale in ogni caso di cessione di beni patrimoniali disponibili, utilizzando in tal senso, in generale, le relative entrate, oltre che alla riduzione dell’indebitamento, fatta eccezione per le fattispecie tassativamente ammesse in termini derogatori”.

[7] Per quanto non costituisca fonte di diritto, inoltre, si segnala che il paragrafo “Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione” del “Dossier n. 179 – Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge” (A.C. 4741), datato 28 novembre 2017, non riportava l’art. 1-bis della legge di conversione tra le disposizioni che implicitamente modificavano atti vigenti, così da far ritenere indirettamente confermata la successiva applicabilità dei commi 4-bis e 4-ter dell’art. 31, Testo Unico Edilizia.

[8] Cfr., sul punto, le argomentazioni di C. conti, sez. contr. reg. Lombardia, 9 febbraio 2016, n. 38, cit..