Costruire una serra non stagionale, è attività edilizia libera o no?

Ecco la selezione (ultimo appuntamento 2017! Ci rivediamo l’8 gennaio 2018) delle sentenze della settimana scorsa su edilizia e urbanistica. Gli argomenti oggetto delle pronunce sono: serra non stagionale: esclusione di attività edilizia libera; titolo edilizio necessario per realizzare una piscina; cambio destinazione d’uso da palestra a struttura di vendita; previsioni del PRG, funzione e applicabilità alle costruzioni future. Sul permesso di costruire abbiamo due sentenze: decadenza in caso di recinzione, cartello lavori e spianamento; il rapporto tra possessore e la richiesta del permesso.

Realizzare una piscina: che titolo edilizio serve?

Una piscina di m. 9,15 x 5 non è un manufatto di dimensioni ridotte. La circostanza che la piscina sia facilmente amovibile e sia realizzata in materiale plastico e lamellare non vale ad esimere dall’acquisizione del titolo edilizio, giacché, come da tempo chiarito dalla giurisprudenza, ciò che rileva è che il manufatto sia destinato a durare nel tempo, ampliando il godimento dell’immobile e non sia volto a sopperire ad esigenze temporanee e contingenti (Tar Campania, Napoli, sez. IV, 22 maggio 2017 n. 2714; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 20 aprile 2016 n. 423; Tar Campania, Napoli, sez. IV, 17 ottobre 2013 n. 4653; Tar Marche, 23 maggio 2013, n. 377).

Non risulta rilevante il fatto che si tratti di piscina “fuori terra”, atteso che anche una struttura del genere, soprattutto se di dimensioni ragguardevoli, determina una permanente trasformazione urbanistica (Tar Toscana, sez. III, 11 giugno 2008 n. 1592).

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Serra non stagionale: non è attività edilizia libera

L’art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 introduce, sotto il profilo dell’assentibilità come attività edilizia libera, la distinzione tra serre mobili stagionali e serre realizzate con strutture fisse: le prime rivolte alla protezione del terreno e delle coltivazioni in periodi stagionali, non necessitanti di titolo abilitativo; le seconde costituenti opere di supporto per l’attività agricola e commerciale, rivolte a soddisfare esigenze continuative connesse alla coltivazione e comportanti una modificazione permanente dello stato dei luoghi.

Con riferimento alla nozione di “stagionalità”, occorre fare riferimento ad una struttura che venga ciclicamente installata e poi rimossa al termine della stagione, ossia ad un manufatto che in una certa stagione dell’anno, ed ogni anno, viene costruito e poi regolarmente smontato.

Ciò risponde al tradizionale orientamento interpretativo, in epoca anteriore alle modifiche apportate al Testo Unico del 2001, quando si affermava che “la costruzione di serre di grandi dimensioni costituite da tubi ed intelaiature metallici interrati su cui vengono stesi teloni di plastica, destinate a far fronte a esigenze continuative connesse con la coltivazione ortofrutticola, è assoggettata a concessione edilizia, in quanto opera destinata ad alterare in modo duraturo l’assetto urbanistico-ambientale” (Cons. Stato, sez. VI, 8 giugno 2000 n. 3247).

Ne consegue che una serra di notevoli dimensioni priva del requisito della stagionalità deve considerarsi una nuova costruzione soggetta al preventivo rilascio di titolo abilitativo, non potendo essere annoverata tra gli interventi di edilizia libera.

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Cambio destinazione d’uso da palestra a struttura di vendita

Il mutamento di destinazione d’uso, anche nel caso di variazione di destinazione d’uso all’interno di una stessa categoria, ed ancorché senza opere edilizie, con passaggio da una tipologia utilizzativa ad altra (nel caso da palestra a struttura di vendita) può implicare comunque un mutamento del carico urbanistico, connesso ai ben diversi flussi di traffico (Cons. Stato, Sez. IV, 20 dicembre 2013, n. 6160; vedi anche 14 ottobre 2011, n. 5539), sicchè la richiesta del Comune di dotazioni aggiuntive di standards rispetto a quelli iniziali non appare né illogica né incongrua.

In particolare, la giurisprudenza ha sottolineato come la destinazione d’uso degli immobili condiziona le esigenze infrastrutturali e ciò anche in assenza di opere edilizie, “essendo evidente – pur in assenza di una materiale trasformazione del territorio – la non irrilevanza dei mutamenti in questione sul piano urbanistico (tenuto conto in particolare delle differenti dotazioni di standard, riconducibili alle varie tipologie d’uso degli immobili stessi, anche inseriti nella medesima zona territoriale omogenea “ (Cons. St., sez. IV, 29 maggio 2008, n.2561; Cons. St. sez. IV, 31 marzo 2017, n.1494, con riferimento quest’ultima alle variazioni rilevanti anche nell’ambito della stessa categoria).

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Previsioni del PRG: funzione e applicabilità alle costruzioni future

Come è noto, ai sensi dell’art. 7 della l. 17 agosto 1942 n. 1150, il Comune disciplina, con il Piano regolatore generale, l’assetto urbanistico dell’intero territorio comunale, in particolare prevedendo “la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona”.

Le previsioni del Piano, come la giurisprudenza ha già avuto modo di affermare (da ultimo, Cons. St., sez. IV, 9 luglio 2011 n. 4134), assolvono la funzione di impedire eventuali nuove costruzioni incompatibili e servono a conformare l’edificazione futura e non anche le costruzioni esistenti legittimamente edificate al momento dell’entrata in vigore del piano o di una sua variante, alle quali la legge equipara i manufatti in via di edificazione sulla base di uno specifico titolo assentivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2827; id., 12 luglio 2002, n. 3931; id., 18 giugno 2009 n. 4009).

Le NTA sono, invero, atti a contenuto generale, recanti prescrizioni a carattere normativo e programmatico, destinate a regolare la futura attività edilizia (Cons. St., sez. V, 6 marzo 2007, n. 1052).

In tale quadro le opere già eseguite in conformità della disciplina previgente, conservano la loro precedente e legittima destinazione, senza che sia nemmeno possibile impedire gli interventi necessari per integrarne o mantenerne la funzione (cfr. Cons. St., sez. V, 7 novembre 2005, n. 6201; id., 19 febbraio 1997, n. 176).

Permesso di costruire

Decadenza del permesso di costruire: recinzione, cartello lavori e spianamento

Come da costante insegnamento della giurisprudenza (cfr. per tutte Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3823), la recinzione del cantiere, l’apposizione del cartello dei lavori e il semplice “spianamento” del terreno non sono attività idonee a configurare l’inizio dei lavori tale da impedire la decadenza della concessione edilizia. A tal fine, infatti, l’inizio dei lavori può ritenersi sussistente solo a seguito dello sbancamento del terreno e della messa a punto del cantiere, attività tali da evidenziare l’effettiva volontà di realizzare l’opera.

La pronunzia di decadenza dal permesso di costruire, in tal caso non è solo legittima ma addirittura doverosa.

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Possessore dell’area e richiesta del permesso di costruire

La posizione legittimante la richiesta di un titolo edificatorio presuppone un titolo fondato su un diritto reale o almeno su un titolo obbligatorio che accordi al richiedente la disponibilità del bene immobile e la potestà edificatoria; pertanto una semplice relazione di fatto, ancorchè tutelata, quale quella legata al possesso del bene, non appare tale da conferire il diritto al rilascio del titolo edilizio (Cons. St., sez. V, 28 maggio 2001, n.2882).

La legge (art.11 d.P.R. n.380 del 2001), infatti, prevede espressamente che il permesso di costruire (e comunque il titolo edilizio) “è rilasciato al proprietario o a chi abbia titolo per richiederlo”, imponendo, pertanto, tra i requisiti di legittimazione il possesso dei titoli reali per poter intervenire sull’immobile per il quale è chiesto il titolo (Cons. St., sez. IV, n.3508/2011).