Permesso di costruire, proroga per difficoltà economiche

Ecco la selezione delle sentenze della scorsa settimana. Ben cinque riguardano il permesso di costruire, a proposito di proroga del permesso per sopravvenute difficoltà economiche familiari, competenza, nozione e operatività del rinnovo, silenzio-assenso sul rilascio e vincolo preordinato all’esproprio e sulla necessità o meno del permesso di costruire per una recinzione con rete metallica e pali di legno infissi nel terreno. Le altre sentenze sono sull’abuso edilizio (ritardo nell’emanazione del provvedimento sanzionatorio e decadenza o prescrizione della repressione); sulla salvaguardia nelle more di approvazione degli strumenti urbanistici; sulla natura del vincolo di inedificabilità per destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico.

Permesso di costruire: proroga per sopravvenute difficoltà economiche familiari

In base all’art. 15 del Testo Unico Edilizia (D.P.R. n. 380/2001), i termini entro i quali i lavori si devono iniziare o concludere possono esser prorogati con provvedimento motivato solo per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso di costruire o in considerazione della mole dell’opera da realizzare o di particolari sue caratteristiche tecnico-costruttive o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori.

La proroga del permesso di costruire è stata richiesta e concessa in relazione a “sopravvenute difficoltà economiche familiari non prevedibili al momento del rilascio del titolo autorizzativo” è una fattispecie non prevista dal citato art. 15: conseguente, deve ritenersi illegittimo il provvedimento che ha disposto la relativa proroga (per l’illegittimità di provvedimenti di proroga motivati in relazione a situazioni di crisi economica vedasi Consiglio di Stato IV n. 1520 del 2016).

Permesso di costrure: nozione e operatività del rinnovo

In diritto, l’interpretazione dell’art. 15 del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001) è univoca nel senso che il rinnovo della concessione implica il rilascio di un nuovo e autonomo titolo, subordinato a una nuova e autonoma verifica dei presupposti richiesti dalle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio (tra le tante, Consiglio di Stato, ordinanza cautelare, sez. IV, sent. n. 966 del 2005). Salvo, naturalmente, che le opere ancora da eseguire rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività.

Il rinnovo della concessione presuppone, infatti, la sopravvenuta inefficacia dell’originario titolo abilitativo, verificatasi ex se in via diretta con l’infruttuoso decorso del termine prefissato, con la conseguenza che l’eventuale dichiarazione di decadenza ha natura vincolata, meramente ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo per inerzia del titolare, ed ha decorrenza ex tunc.

Permesso di costruire: silenzio-assenso sul rilascio

La circostanza che sul bene oggetto di istanza di permesso di costruire sia stato apposto un vincolo preordinato all’esproprio rileva ai fini della configurabilità del silenzio assenso secondo la formulazione del vigente art. 20 del d.P.R. 380 del 2001.

Ed infatti, benché il vincolo esistente non possa essere qualificato alla stregua di un vincolo relativo all’assetto idrogeologico, ambientale, paesaggistico o culturale (la cui esistenza rappresenta occasione di espressa deroga da parte del legislatore per la configurabilità del silenzio assenso), esso, tuttavia, costituisce pur sempre – nei limiti della sua efficacia temporale – un limite alla disponibilità del bene da parte del privato che cessa solo in presenza di un nuovo e diverso esercizio del potere da parte della amministrazione procedente.

Permesso di costruire per una recinzione

Come ricordato dalla giurisprudenza in precedenza, “in via generale, la posa di una recinzione – manufatto essenzialmente destinato a delimitare una determinata proprietà allo scopo di separarla dalle altre, di custodirla e difenderla da intrusioni – è solo diretta a far valere lo ius excludendi alios che costituisce il contenuto tipico del diritto dominicale, e per pacifica giurisprudenza persino la presenza di un vincolo dello strumento pianificatorio non può incidere (di per sé) negativamente sulla potestà del dominus di chiudere in qualunque tempo il proprio fondo ai sensi dell’art. 841 del c.c. (T.A.R. Campania Napoli, sez. II – 4/2/2005 n. 803; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 11/2/2005 n. 367).

È stato osservato che il titolo abilitativo edilizio non è necessario per modeste recinzioni di fondi rustici senza opere murarie, e cioè per la mera recinzione con rete metallica sorretta da paletti di ferro o di legno (senza muretto di sostegno), in quanto entro tali limiti il manufatto rientra appunto tra le manifestazioni del diritto di proprietà che comprende lo jus excludendi alios (C.G.A. Sicilia, sez. consultive – 18/12/2013 n. 1548; T.A.R. Campania Salerno, sez. II – 11/9/2015 n. 1902; T.A.R. Umbria – 18/8/2016 n. 571 e la citata giurisprudenza). 4.1 Solamente la recinzione che presenti un elevato impatto urbanistico deve essere preceduta da un titolo abilitativo del Comune, mentre tale atto non risulta necessario in presenza di trasformazioni che – per l’utilizzo di materiale di scarso impatto visivo e per le dimensioni dell’intervento – non comportino un’apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale: la distinzione tra esercizio dello jus aedificandi e dello jus excludendi alios va rintracciata quindi nella verifica concreta delle caratteristiche del manufatto (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. III – 6/2/2015 n. 938, che risulta appellata e che richiama Consiglio di Stato, sez. V – 9/4/2013 n. 922).

È quindi al tipo di recinzione in concreto che occorre guardare per stabilire se si tratti dell’uno o dell’altro tipo di manufatto: un esempio del secondo tipo è la modesta recinzione di fondo rustico senza opere murarie, con rete metallica sorretta da paletti di ferro o di legno; occorre, invece, la concessione, quando la recinzione è costituita da un muretto di sostegno in calcestruzzo con sovrastante rete metallica (T.A.R. Toscana, sez. III – 27/2/2015 n. 320, che risulta appellata). Nella fattispecie esaminata, il posizionamento di una semplice rete metallica priva di basamento in calcestruzzo la rende (potenzialmente) legittima anche in assenza di titolo abilitativo, per cui si rivela fondato il quarto motivo di ricorso, con le precisazioni che seguono. In proposito, il Comune è tenuto ad avviare un approfondimento istruttorio (coinvolgendo l’autorità preposta alla tutela del vincolo) per apprezzare in concreto le caratteristiche della recinzione” (TAR Lombardia, sez. I Brescia, sent. 26 aprile 2017 n. 553).

Una recinzione con rete metallica di circa 1 metro di altezza, sostenuta da pali in legno di castagno infissi nel terreno, è classificabile tra quelle che non esigono il rilascio del titolo abilitativo edilizio (cfr. anche T.A.R. Umbria – 18/8/2016 n. 571)”.

Permesso di costruire in deroga: competenza

Per condivisa giurisprudenza amministrativa, “L’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001 attribuisce al consiglio comunale la competenza di esprimersi in merito alle istanze di rilascio dei permessi di costruire in deroga agli strumenti urbanistici; è dunque questo l’organo che deve valutare gli interessi in conflitto, anche pronunciandosi sulle osservazioni dedotte nel procedimento dalle parti interessate” (TAR Lombardia, II, 7.2.2014, n. 417).

In particolare, la ratio di tale speciale competenza attribuita al consiglio comunale risiede in ciò che, poiché il permesso di costruire in deroga comporta una deroga allo strumento urbanistico comunale, unico soggetto legittimato a pronunciarsi sulla relativa istanza è l’organo titolare del relativo potere di pianificazione, id est il consiglio comunale.

Naturalmente, ciò non toglie che la pratica debba essere istruita dagli uffici tecnici, non potendo ritenersi – e la norma citata non lo prevede – che tutto l’iter amministrativo volto al rilascio del p.d.c. sia gestito in via diretta ed esclusiva dall’organo consiliare.

Tuttavia, un conto è ammettere che la fase istruttoria debba essere curata dall’ufficio tecnico, e altro conto è invece ritenere che quest’ultimo sia competente anche all’adozione del provvedimento finale. Circostanza, quest’ultima, espressamente esclusa dalla norma in commento, che prevede attribuzione di competenza esclusiva in capo al consiglio comunale.

Deve respingersi la tesi secondo cui in caso di palese inammissibilità/infondatezza dell’istanza la determinazione dell’organo consiliare non possa ritenersi necessaria, venendo in rilievo un atto sostanzialmente vincolato, come tale suscettibile di essere rimesso alla determinazione dell’organo tecnico. A tal riguardo, la citata previsione dell’art. 14 d.P.R. n. 380/01 non opera alcun distinguo a seconda del fumus di fondatezza della domanda, attribuendo in ogni caso la relativa competenza al consiglio comunale.

Tanto premesso, comportando l’istanza in esame una variazione del vigente strumento urbanistico, unico soggetto legittimato a pronunciarsi è il consiglio comunale e non il dirigente comunale che ha curato l’istruttoria e, illegittimamente, assunto anche la determinazione finale: quest’ultima, quindi, deve ritenersi illegittima, in quanto attinta da vizio di incompetenza.

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La materia del contributo di costruzione correlato al rilascio del permesso di costruire (ovvero, i cc.dd. oneri concessori) è complessa, di notevole rilevanza pratica e sovente foriera di dubbi ermeneutici e difficoltà interpretative.E’ fondamentale la conoscenza della stessa da parte degli uffici tecnici comunali e dei professionisti (tecnici e legali) che si ritrovano quotidianamente a stretto contatto con l’edilizia e l’urbanistica, a maggior ragione dopo gli ultimi interventi legislativi effettuati tramite il Decreto Sblocca Italia.Questa agevole guida, dal taglio essenzialmente pratico, esamina gli aspetti più rilevanti della materia e fornisce indicazioni utili per risolvere le questioni più problematiche, con opportuni riferimenti normativi e richiami dottrinali, accompagnati da copiosa giurisprudenza. L’ebook è agigornato alle ultime novità della Legge di Stabilità 2016 che lascia ai Comuni l’opportunità di utilizzare per il 2016 e per il 2017 fino al totale dei “proventi delle concessioni edilizie” e la quasi totalità delle sanzioni previste dal T.U. per finanziare spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale e spese di progettazione delle opere pubbliche.Ad esempio: è sufficiente l’accordo verbale per lo scomputo degli oneri di urbanizzazione? L’imprenditore agricolo ha diritto all’esonero del contributo di costruzione per realizzare un intervento edilizio in una zona non agricola? Serve una motivazione nel provvedimento con cui si determina l’importo del contributo dovuto? Che succede se, dopo aver pagato il contributo, l’intervento non viene effettuato? Quali sono le conseguenze della voltura del permesso di costruire sulla sorte del contributo? Qual è la riduzione minima prevista del contributo per gli interventi di recupero edilizio? Nel caso degli interventi su edifici unifamiliari, il limite del 20% deve intendersi riferito al volume o alla superficie?Il testo si divide in quattro parti:il primo capitolo si occupa del contributo di costruzione in generale; il secondo degli oneri di urbanizzazione; il terzo del costo di costruzione, l’ultimo dei casi di esonero e riduzione del contributo.In Appendice vengono riportato alcuni articoli del Testo Unico Edilizia e tre schede riepilogative, ritenute utili quali pratici memorandum.

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Abuso edilizio: ritardo delle sanzioni

Per la consolidata giurisprudenza, quando è realizzato un abuso edilizio non è radicalmente prospettabile un legittimo affidamento e il proprietario non si può di certo dolere dell’eventuale ritardo con cui l’amministrazione – a causa del mancato accertamento dell’abuso o per la connivenza degli organi pubblici pro tempore – abbia emanato il provvedimento che la legge impone di emanare immediatamente.

La legge non ha mai attribuito rilievo sanante al ritardo con cui l’Amministrazione emana l’atto conseguente alla commissione dell’abuso edilizio, né si può affermare che l’inerzia o la connivenza degli organi pubblici possano comportare una sostanziale sanatoria, che la legge invece disciplina solo in casi tassativi, o con leggi straordinarie sul condono o con la normativa sull’accertamento di conformità» (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1267 ; sez. VI, 6 marzo 2017, n. 1060 e n. 1058; Tar Reggio Calabria, 7 aprile 2017, n. 325; Tar Reggio Calabria, 8 settembre 2016, n. 897).

Repressione dell’abuso edilizio: decadenza o prescrizione

Secondo la prevalente giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2529), l’attività di repressione degli abusi edilizi, essendo collegata alla tutela dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo del territorio, così come delineato nello strumento urbanistico e nella regolamentazione edilizia vigenti, non è soggetta a termini di decadenza o di prescrizione e può essere esercitata anche a notevole distanza di tempo dalla commissione dell’abuso.

L’orientamento giurisprudenziale secondo il quale, ove sia decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio, l’Amministrazione è tenuta a specificare la sussistenza dell’interesse pubblico alla eliminazione dell’opera realizzata o addirittura ad indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, atteso che si sarebbe ingenerato un affidamento in capo al privato (T.A.R. Marche, 29 agosto 2003, n. 976; Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 1999, n. 286), può essere condiviso solo se riferito a situazioni assolutamente eccezionali nelle quali risulti evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 19 giugno 2006, n. 7082; 18 maggio 2005, n. 6497).

Approvazione degli strumenti urbanistici

Ai sensi dell’articolo 12, comma 3, prima parte, del Testo Unico Edilizia (d.P.R. n. 380/2001), “in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda”.

Come chiarito dalla giurisprudenza formatasi sul punto “la misura di salvaguardia di cui all’art. 12, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è strumento diretto ad evitare che, nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione, le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, di conseguenza, per pregiudicare definitivamente proprio gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica generale” (Consiglio di Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257); “l’attività edificatoria rimane regolata dallo strumento urbanistico vigente, salvo il limite che possono essere rilasciate solo concessioni edilizie che non contrastino con le previsioni del nuovo piano, in attesa di approvazione” (T.A.R. Sicilia, Catania sez. I, 16 gennaio 2012, n. 102).

Nel caso in cui, nel corso del procedimento inerente una domanda di permesso di costruire, sopravvenga l’adozione di una strumento urbanistico generale, le condizioni perché tale domanda possa trovare favorevole definizione sono quindi due: che l’intervento edilizio sia conforme al piano vigente e inoltre che non sia in contrasto con il piano adottato.

È pertanto evidente che la mancanza di una soltanto delle due condizioni rende superflua qualsiasi indagine sull’altra.

L’applicazione della misura di salvaguardia, in caso di contrarietà della richiesta di intervento edilizio rispetto alle sopravvenute disposizioni del piano adottato, è obbligatoria, derivando direttamente dalla legge, e comporta l’inutilità, nelle more della vigenza della misura stessa, della verifica della conformità del medesimo intervento rispetto alla precedente normativa, non più attuale.

Vincolo di inedificabilità

Come è noto, gli strumenti dedicati all’attuazione della pianificazione urbanistica si distinguono tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi – secondo una linea di discrimine che ha un preciso fondamento costituzionale alla stregua dell’art. 42 Cost. il quale disciplina separatamente l’espropriazione, al terzo comma, e i limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale, al secondo comma.

I vincoli espropriativi, soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può, quindi, coesistere con la proprietà privata.

Di converso, per giurisprudenza consolidata, non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata finalizzandola al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità che consegue alla destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata, che comporta l’imposizione sulle stesse di un vincolo conformativo funzionale all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione del territorio urbano (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 01 luglio 2015 n. 3256; id., sez. IV., 3 dicembre 2010, n. 8531; Id., sez. IV., 23 dicembre 2010, n. 9772; Id., sez. IV., 13 luglio 2011, n. 4242; Id., Sez. IV., 19 gennaio 2012, n. 244; ivi riferimenti ulteriori).

Rubrica in collaborazione con www.studiolegalepetrulli.it